Jakość prawa jest coraz lepsza – jest dobry czas, żeby to wykorzystać

Czy to już? Czy nastał czas, kiedy słowa i pojęcia „konstytucja”, „państwo prawa”, „zasady prawidłowej legislacji” odzyskają właściwe znaczenie w procesie stanowienia prawa? Czy uda się skutecznie i trwale odwrócić wszystko co doprowadziło do zaprzeczenia podstawowym wymogom dobrego tworzenia prawa?

Ten tytuł nie jest przewrotny. Ja tak na poważnie. Od 8 lat od czasu do czasu pojawiały się na tym blogu wpisy komentujące mroczną rzeczywistość legislacyjnej anarchii i prawnego nihilizmu. Odnosiłem się do skrajnych przykładów bezczelnego łamania wszelkich standardów procesu legislacyjnego, przyjmowania akonstytucyjnych ustaw, oczywistego łamania zasad prawidłowej legislacji i instrumentalnego traktowania zasady sprawiedliwości społecznej.  Poniżej kilka linków do takich wpisów.

TO NIE JEST USTAWA !!!

O niekonstytucyjności nieoczywistej?

Z państwa prawa do prawa państwa

Ćwiczenia z przepisów przejściowych i dostosowujących oraz … przyzwoitości

Nihilizm prawny a legislacja

Jednak paradoksalnie, z tym czarnym obrazem legislacyjnej rzeczywistości wiąże się także pozytywna refleksja. Biorąc pod uwagę uwarunkowania w jakich pracowali legislatorzy, techniczna jakość przepisów ustaw powstających w ciągu ostatnich 8 lat nie jest taka zła. Czas jaki mieli na opracowanie projektów i poprawek do nich, presja pod jaką pracowali, brak racjonalizmu i często niczym nieuzasadniona bezrefleksyjność w decyzjach prawodawczych, brak obiektywnego eksperckiego wsparcia, całkowite zniszczenie Trybunału Konstytucyjnego jako punktu odniesienia uwag dotyczących niekonstytucyjności, często wykluczało sens ich działania. Natomiast technicznie dawali radę. Nie było jakichś znaczących wpadek o charakterze czysto techniczno-legislacyjnym. To właśnie chciałem wyrazić w pierwszej części tytułu. Techniczna jakość prawa stoi moim zdaniem na wysokim poziomie. Biegłość w redagowaniu projektów ustaw, techniki prawodawcze pozwalają (niestety) spełnić każdą zachciankę ustawodawcy.

Nie ma chyba lepszego momentu, aby tę okoliczność dobrze wykorzystać. Jestem przekonany, że sprawni legislatorzy mogą użyć swoich umiejętności do naprawy błędów powstałych przez używanie legislacji w sposób opisany w poprzednim akapicie. Zastrzegam, że nie chodzi mi o to, żeby np. „reformy” sądownictwa legislacyjnie „odkręcali”, ci którzy redagowali haniebne projekty „kagańcowych” ustaw. Chodzi o to, żeby wykorzystać pozytywny potencjał jaki tkwi w dziesięcioleciach doświadczeń przekształceń systemu prawa, ale jest bezdyskusyjne, że nie mogą tego robić, ci którzy sprzeniewierzyli się oczywistym zasadom, bo nie wierzę, że nie mieli świadomości w czym uczestniczą. Wierzę w młodych, to przecież ich widzieliśmy w wielogodzinnych kolejkach do obwodowych komisji wyborczych, to w młodych jest potencjał do właściwego wykorzystania dotychczasowego pozytywnego dorobku. Baza narzędziowa jest.

Przy tej okazji warto zastanowić się nad tym co zrobić, żeby ten okropny czas nie mógł się powtórzyć. Merytorykę, chcąc nie chcąc, należy pozostawić politykom. Natomiast z punktu widzenia uwarunkowań zapewniających poprawność procesu legislacyjnego i jego efektów jest kilka miejsc, gdzie można prostymi rozwiązaniami wprowadzić korzystne dla legislacji zmiany. Można je rozpatrywać w różnych aspektach i część wymagałaby zmian systemowych, ale na początek wystarczy wprowadzenie kilku prostych i drobnych zmian, zwłaszcza w zakresie transparentności procedur.

Wszystkie informacje o procesie legislacyjnym, na każdym jego etapie powinny być jawne i dostępne. Każda decyzja w sprawie projektu powinna być przedstawiona pisemnie np. zastosowanie trybu odrębnego w rządowym procesie legislacyjnym nie jest w żaden sposób udokumentowane w powszechnie dostępnych źródłach. Obecnie dość luźno traktuje się przepis art. 6 ustawy o z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa stanowiący, że z chwilą udostępnienia projektu w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej podlegają również wszelkie dokumenty dotyczące prac nad projektem. Dokumenty w BIP-ie pojawiają się często po wielu miesiącach, a opóźnienia mogą mieć charakter intencjonalny. Dlaczego? Bo jest to lex imperferctum niepoparte żadną sankcją. Wystarczy wprowadzić kary za naruszenie obowiązków w tym zakresie i – jestem przekonany – problem zniknie.

W dobie pełnej elektronizacji (nawet Sejm, zdaje się w najbliższym czasie, rozpocznie pracę w EZD) nie ma żadnego problemu, aby każdy projekt ustawy zawierał wszystkie informacje zwłaszcza kto go redagował, którego dnia, o jakiej godzinie minucie i sekundzie wprowadzał do niego zmiany. Niech te informacje idą z projektem i będą dostępne po jego przyjęciu. W końcu formalnie, a nie tylko tajemnicą poliszynela byłoby wiadomo, które projektu poselskie są poselskie, a które poselskie są rządowe. Jednocześnie – ze względu na tę jawność – trudniej będzie wymóc na legislatorze zapisanie projekcie oczywistych niekonstytucyjności.

Muszą być wprowadzone realne gwarancje nieskrępowanego wypełniania obowiązków legislatora w tym przedstawiania obiektywnych opinii i uwag, zwłaszcza wtedy gdy są w sprzeczności z pomysłami polityków rządowych czy parlamentarnych. Nie jestem zwolennikiem ustawy o zawodzie legislatora, ale nie widzę przeciwwskazań, aby na przykład na poziomie ustawowym wprowadzić szczególne formy ochrony stosunku pracy osób zatrudnionych na stanowiskach związanych z tworzeniem prawa. Jest wiele rozwiązań, które można do legislatorów zastosować w zakresie ochrony stosunku pracy czy zmian warunków pracy i płacy, aby zabezpieczyć ich przed negatywnymi skutkami dobrej legislacyjnej roboty.

Problemem najtrudniejszym jest wprowadzenie jakichkolwiek mechanizmów odpowiedzialności za psucie prawa, za prawo martwe albo wywołujące skutki zupełnie niż zapowiedziane w uczciwym (nieuczciwym też) uzasadnieniu projektu. Odpowiedzialność polityczna realizowana w wyborach, czy w praktyce nierealizowalna (póki co, mam nadzieję) odpowiedzialność konstytucyjna to jedno. Może trzeba pomyśleć o realnej odpowiedzialności na poziomie urzędniczym. Przecież art. 17 ustawy o pracownikach urzędów państwowych mówi wprost: urzędnik państwowy jest obowiązany chronić interesy państwa oraz prawa i słuszne interesy obywateli i obowiązany jest przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa; strzec autorytetu Rzeczypospolitej Polskiej oraz dążyć do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.  Może, wobec tego co państwo doświadczyło przez niszczące jego podstawy działania legislacyjne, słusznym byłoby wprowadzić sankcje za najbardziej drastyczne delikty. Nie mam nic przeciwko temu, aby „legislacyjny” autor niektórych „nieustaw”, był karany zakazem zajmowania stanowisk związanych z tworzeniem prawa przez 10 lat.

 Wiem, radykalny jestem, wiem, w szczegółach pojawia się mnóstwo pytań o konstytucyjność, ale skoro działy się takie rzeczy, w które nie wierzyliśmy, że mogą się wydarzyć, to prawidłowej legislacji potrzebny jest mocny pancerz na przyszłość, tym bardziej, że moje wielokrotne doświadczenie jest takie, że każdy precedens łamania standardów legislacji utrwala się w regułę na zasadzie „przecież my tylko powtarzamy co oni już przecież robili”.

WZ

Suplement – 16 11 2023

Jeden z czytelników zapytał mnie „A czemuż to, a czemuż, jest Pan przeciwny (na blogu) ustawie o zawodzie legislatora …???!!”. Obiecałem, że rozwinę myśl.

Powodów, że jestem przeciwny ustawie jest wiele, ale na początek ustalmy co mam na myśli pisząc o hipotetycznej ustawie o zawodzie legislatora. Zakładam, że taka ustawa ustanawiałaby zawód legislatora jako zawód regulowany lub szerzej zawód zaufania publicznego. Oznaczałoby to, że zawód ten mogłaby wykonywać osoba spełniająca ustawowo określone warunki w zakresie wykształcenia, wiedzy specjalistycznej potwierdzonej ukończeniem studiów podyplomowych lub aplikacji. I tylko legislator byłby uprawniony do wykonywania pewnych czynności związanych z redagowaniem projektów aktów normatywnych oraz obsługą procesu legislacyjnego (pisanie projektów, redagowanie poprawek, opiniowanie zmian, powadzenie komisji prawniczych, udział w komisjach i podkomisjach sejmowych, redagowanie tekstów jednolitych itd.). Legislator podlegałby odpowiedzialności dyscyplinarnej, miał gwarancję niezależności działania. Dopuszczanie do zawodu i nadzorowanie legislatorów byłoby wykonywane przez jakiś organ państwowy (zawód regulowany) albo wszystkimi kwestiami wykonywania zawodu zajmowałby się samorząd zawodowy – osoba prawna z organami krajowymi i okręgowymi (?), krajowymi zjazdami, sądami dyscyplinarnymi, budżetem ze składek członków (w innych samorządach wynoszą czasami ponad stówę za miesiąc).

Zawód legislatora jest na tyle specyficzny, że nie sposób go zamknąć w ustrój samorządu zawodowego lub ustanowić nad nim organ regulacyjny.

Po pierwsze, wcale nie trzeba być prawnikiem, żeby być dobrym legislatorem, wiele się nauczyłem w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu od nieprawników obsługujących proces legislacyjny.

Po drugie, mogę sobie nawet wyobrazić przepis ustawowy, który będzie wprowadzał obowiązek redagowanie projektów ustaw i i rozporządzeń wyłącznie przez legislatorów z prawem wykonywania zawodu, ale nie mam przekonania do takiej reglamentacji.

Po trzecie, gross roboty legislacyjnej wcale nie wykonują legislatorzy rządowi, sejmowi, senaccy, prezydenccy, ale samorządowi, uczelniani, zakładowi. Jakoś sobie nie wyobrażam, żeby pozbawić ich wykonywania niektórych czynności związanych z tworzeniem prawa przy jednoczesnym wprowadzenia przymusu „legislackiego” do redagowania wybranych (?) projektów aktów normatywnych.

Po czwarte, zupełnie nie wiem, jak ukształtować zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej. Za lekkie naruszenia „Zasad techniki prawodawczej” (zatytułowanie rozdziału „Przepisy dostosowujące i końcowe” podczas gdy w rozdziale są tylko przepisy przejściowe i końcowe) i literówkę kara upomnienia lub nagany, za ciężkie naruszenie ZTP (brak wytycznych w upoważnieniu do wydania rozporządzenia), zawieszenie prawa wykonywania zawodu na 3 miesiące, za ustawę, której niezgodność z Konstytucją stwierdził TK, zawieszenie prawa wykonywania na 3 lata, a za napisanie ustawy „kagańcowej”, pozbawienie prawa wykonywania zawodu na zawsze. Jak wykazać winę legislatora?

Po piąte, jak miałby być określony status legislatora na etacie w BL-u albo RCL-u. Chyba nie da się w tym przypadku ukształtować czegoś „w podobie” radcy prawnego na etacie.

Po szóste, dyskusja o zawodzie legislatora swego czasu była dość intensywna i … spełzła na niczym.

I jeszcze dwa argumenty osobiste. Pewnie trudno byłoby mi uzyskać prawo wykonywania zawodu – nie ukończyłem aplikacji legislacyjnej ani żadnych studiów podyplomowych, choć może dałoby się wrzucić jakąś przejściówkę, żeby Zając uzyskał prawo wykonywania zawodu. No i przestałbym być monopolistą legalnych usług legislacyjnych świadczonych przez legislatora.

Partycypacja społeczna w procesie stanowienia prawa – perspektywa legislatora

Partycypacja obywatelska to temat modny i nośny, a jej rozwój w procesie stanowienia prawa jest pożądany, tylko żeby środki i skutki tego rozwoju były zgodne z aksjologią społeczeństwa obywatelskiego i państwa prawnego.

W dniach 18 i 19 maja odbędzie się doroczne Sympozjum legislacyjne (ogólnopolska konferencja naukowa) organizowane przez Stowarzyszenie Naukowe Pro Scientia Iuridica we współpracy z Centrum Badań nad Parlamentaryzmem na Wydziale Prawa i Administracji UMCS w Lublinie. W tym roku przewodni temat to Mechanizmy zewnętrznego oddziaływania na proces ustawodawczy. Dostałem zaproszenie, ale nie mogę niej uczestniczyć. Bardzo żałuję i nie tylko dlatego, że tracę rzadką możliwość uczestniczenia w konferencji naukowej poświęconej legislacji, ale także, że jest to okazja do spotkania środowiska legislatorów i osób blisko związanych z legislacją. Wielu mądrych, empatycznych ludzi, przyjaciół. Wspomnienia dawnych przewag i porażek, ciężkiej wspólnej pracy. Skoro jednak nie mogę doświadczyć tych emocji bezpośrednio, to chociaż dołożę swoją cegiełkę merytoryczną do tematu.

Głównym problemem jaki ma być przedmiotem konferencji jest partycypacja społeczna w procesie stanowienia prawa widziana z różnych perspektyw. Ja napiszę jaka jest perspektywa legislatora – wolnego strzelca (15 maja minęło 8 lat od rozpoczęcia mojej działalności pod firmą Kancelaria legislacyjna WZ).

Podnoszenie wiedzy obywateli o procesie stanowienia prawa i ich uprawnieniach w tym zakresie

Partycypacja społeczna (obywatelska) w procesie stanowienia prawa jest przedmiotem coraz szerszego zainteresowania. Stykam się z nią w różnych wymiarach i przejawach, a poniżej moje doświadczenia z tym związane. Od kilku lat obserwuję mnogość programów finansowanych ze środków unijnych lub budżetowych, które mają na celu zwiększyć poziom wiedzy i kompetencji dotyczących procesu legislacyjnego i zasad tworzenia prawa, adresowanych do organizacji społecznych. W ich ramach proponowane są bezpłatne szkolenia dla członków NGOS-ów na temat konsultacji publicznych, rządowych i parlamentarnych procedur legislacyjnych, „Zasad techniki prawodawczej”. Środki są wykorzystywane wewnętrznie przez pojedyncze organizacje lub na otwarte szkolenia ogólnopolskie, regionalne lub lokalne. Budżety bywają duże, mogą przekraczać milion złotych. Liczba godzin szkoleniowych też bywa duża. Wydają te pieniądze różne podmioty. Przegląd Bazy konkurencyjności, w której przeprowadzano nabory na trenerów mających prowadzić szkolenia w ramach takich programów pokazuje, że granty uzyskuje szerokie spektrum organizacji. Być może to przypadek, ale z nazw wielu organizacji wynikało, że są tożsamościowe. W sumie w tego rodzaju projektach nie miałem okazji zbyt często uczestniczyć. Moje oferty, jak już je złożyłem, nie wygrywały ze względu zbyt wysoką cenę, choć proponowałem stawki sporo niższe niż normalnie. Kiedyś się zawziąłem. Szkolenie było dla członków ogólnopolskiej organizacji harcerskiej, kilkadziesiąt godzin szkoleniowych w maju i czerwcu w środku Puszczy Kampinoskiej. Zaproponowałem rażąco niską ofertę – przegrałem. Innym razem wypatrzyłem w Bazie konkurencyjności, że Caritas jednej z diecezji poszukuje trenera do szkolenia z „Zasad techniki prawodawczej”. Problem polegał na tym, że program jaki był w opisie zamówienia był literalną kopią programu z mojej strony internetowej. Zadzwoniłem do osoby wskazanej w ogłoszeniu do kontaktu. Miła pani przyznała, że zrobiła „kopiuj/wklej”, chociaż na początku nie widziała w tym nic niestosownego, ostatecznie zgodziła się, że wyszło niezręcznie. Na koniec okazało się, że rozmawiałem z zakonnicą.

Usługi legislacyjne dla podmiotów opracowujących projekty w ramach projektów związanych z partycypacją społeczną

Część programów związanych z partycypacją obywatelską polega na tym, że NGOs podejmuje analizę jakiegoś problemu, by w efekcie zaproponować konkretne propozycje legislacyjne w postaci projektu ustawy. Wyjdzie na to, że chciwy jestem, ale i w tym przypadku problemem też są pieniądze. W milionowych grantach pozycja usługi prawne szacowana jest zdaje się według stawek niższych niż roboczogodzina mechanika w nieautoryzowanym warsztacie samochodowym. W efekcie, kiedy po długim procesie konsultacyjno-eksperckim NGOs werbuje legislatora, to musi on być mocno zdeterminowany albo podchodzić do sprawy misyjnie. Raz się zgodziłem „misyjnie” za stawkę z arkusza excela części finansowej programu. Pasjonaci, ważny problem społeczny, podpisałem umowę, ale po trzech miesięcznych fakturach musiałem ją wypowiedzieć. Pracę wykonywałem, PIT i VAT płaciłem, ale ministerstwo nie przyjmowało okresowego raportu konsorcjum realizującego program, więc zapłaty nie było (zaległość uregulowano po przekazaniu kolejnej transzy środków).

Jakość legislacyjna projektów powstających w ramach partycypacji społecznej

Niestety, ciągle nie ma rynku legislatorów nad czym – mimo swojej quasi monopolistycznej pozycji – boleję. I projekty powstające w ramach partycypacji społecznej jakie są, każdy widzi. Projekty ustaw składane jako obywatelska inicjatywa ustawodawcza czasami wyglądają jakby legislatora nie widziały, a co do zasady dotyczą trudnych legislacyjnie problemów. Ze zdziwieniem czytam niektóre projekty składane do laski marszałkowskiej opracowane jako efekt petycji przez Komisję do Spraw Petycji. Żeby chociaż były porządnie formatowane. Z racji moich zainteresowań szczególnie śledzę rozwój wprowadzonej ustawowo, od obecnej kadencji samorządu terytorialnego, obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Tutaj już o żadnym poziomie w ogóle nie można mówić.

Partycypacja społeczna a Konstytucja

Projekty legislacyjne powstające w ramach partycypacji obywatelskiej wynikają z inicjatywy konkretnych organizacji czy grup społecznych. Ich przekonanie o słuszności sprawy jest tak wielkie, że trudno im przyjmować argumenty o wątpliwościach co do zgodności z Konstytucją np., że skutkiem przyjęcia proponowanych przepisów będzie ewidentne naruszenie zasady równości. W takim przypadku często przeważa interes partykularny. Nie rozumieją też konieczności dodawania zmian będących konsekwencją legislacyjną. Już tylko drobną niedogodnością jest fakt, że źle im się czyta projekt napisany w szablonie używanym w rządowym i parlamentarnym procesie legislacyjnym.

Czy partycypacja jest rzeczywiście obywatelska

Przy projektach obywatelskich podnosi się argument społecznej akceptacji proponowanych rozwiązań. To przecież my naród, my obywatele, my suweren, we the people żądamy zmiany prawa. Ale jak pisałem wyżej to często przejaw jakichś partykularyzmów. Jakoś do mnie nie przemawia argument społecznego poparcia, jeżeli zastępcą pełnomocnika komitetu obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej i upoważnionym do reprezentowania komitetu w toku prac parlamentarnych jest wiceminister, sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości (patrz druk nr 2756 obecnej kadencji), że nie wspomnę o siedzibach komitetów lokowanych pod adresami central związkowych.

Partycypacja w przepisach ustawowych

Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli jest dalece niedoskonała. Przepisy dotyczące finansowania komitetu i kampanii promocyjnej nie istnieją. Sporo komitetów nie wydało złotówki, bo nie wiedziało, jak prowadzić księgowość. Art. 8 ust. 3 brzmi: Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 12 działu I ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754, 1000 i 1349). Konia z rzędem temu kto rozkmini rzeczywisty zakres tego odesłania i skutki naruszenia „odesłanych” przepisów. Nawiasem mówiąc jeszcze do 17 stycznia 2018 r. brzmiał on: Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 45, poz. 205, z 1995 r. Nr 132, poz. 640, z 1997 r. Nr 47, poz. 297, Nr 70, poz. 443, Nr 88, poz. 554, Nr 98, poz. 604, Nr 121, poz. 770 i Nr 141, poz. 943 oraz z 1999 r. Nr 49, poz. 483), określające zasady przeprowadzania kampanii wyborczej, z wyłączeniem art. 142-148. Przez ładnych parę lat odsyłał do nieobowiązujących przepisów. Tak naprawdę ta zmiana niewiele dała, a przyjęta została z inicjatywy komisji do Spraw Petycji po petycji obywatela (!).

Słabo też prezentują się przepisy ustawowe dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Dość wspomnieć, że w pozostałych przepisach ustawy wyraz „promocja” nie występuje, ale wydając uchwałę rada gminy musi to czynić „z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy”. Chyba wiecie, jak mogą wyglądać takie uchwały.

Jestem gorącym zwolennikiem partycypacji obywatelskiej w procesie stanowienia i będzie się ona rozwijała, z tym że powinna być raczej wynikiem głębszych zmian społecznych, niż tylko wynikających ze sztucznej stymulacji NGOS-ów i aparatu państwowego

Uczestnikom konferencji życzę owocnych obrad

WZ

Nie ma …

Kolejny tytuł wpisu inspirowany twórczością polskich pisarzy. Tym razem za jego treścią stoi znakomita książka Mariusza Szczygła Nie ma. To zbiór opowieści o osobach, rzeczach, epokach, które odeszły, przestały być, które zniszczono i o tęsknocie za nimi, próbach zrozumienia dlaczego tak się stało, wreszcie pogodzeniu z tym, że … nie ma. Początek listopada to taki czas, w którym nachodzą nas podobne refleksje. W dziedzinie, której ponad pięć lat temu poświęciłem ten blog, w kolejne listopady uświadamiałem sobie, że coś zostało unicestwione, wyłączone, przestało być stosowane, stało się nieważne. W grudniu 2015 r. we wpisie Nihilizm prawny a legislacja pisanym pod wpływem emocji związanych z działalnością Trybunału Konstytucyjnego wyrażałem nadzieję, że legislacja wyjdzie z tego wzmocniona, że ówczesne doświadczenia koniec końców spowodują umocnienie się standardów prawidłowego stanowienia prawa. Potem sprawy zaszły tak daleko, że nie były publikowane wyroki TK. Po pięciu latach wróciliśmy dokładnie w to samo miejsce. Nie jest publikowany wyrok tak samo nazywającego się podmiotu, a decydują o tym ci sami, którzy nie chcieli publikować wcześniej. Opisać racjonalnie tę sytuację – niemożliwe (chyba, że jakimiś wulgaryzmami). Tak się kończy nihilizm prawny.

Oto moja, niepełna oczywiście, lista „nie ma” w legislacji jakie zaistniały przez ostatnie lat pięć.

  1. Nie ma obiektywnego, racjonalnego, opartego na rzeczywistych potrzebach regulacyjnych procesu podejmowania decyzji w sprawie zmiany przepisów prawa. Przykładów jest, aż nadto.
  2. Nie ma aktualnych, pełnych informacji i dokumentów udostępnianych w systemie  Rządowego procesu legislacyjnego, a sam system nie jest aktualizowany. Po przejściu w RPL do widoku informacji o każdym nowym projekcie ustawy widzimy m. in. zdanie: Projekt zwolniony z obowiązku opracowywania założeń projektu ustaw na podstawie wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Tylko, że obowiązek opracowywania projektów założeń projektu każdej ustawy został zniesiony nowelą Regulaminu pracy Rady Ministrów, która weszła w życie 22 czerwca 2016 r. (MP poz. 494).
  3. Nie ma aktualnych materiałów informacyjnych ułatwiających sporządzanie projektów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z § 23 RpRM: Prezes Rządowego Centrum Legislacji opracowuje do celów informacyjnych,  udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji i aktualizuje opisy procedur przyjmowania projektów. Mimo dość istotnych zmian regulaminowych (patrz pkt wyżej) na dzień 9 listopada 2020 r. na rzeczonej stronie spokojnie sobie wisi materiał Rządowy proces  legislacyjny – opis procedur opracowany w grudniu 2014 r., nigdy(!) nieaktualizowany. Dokładnie to samo jest z materiałem mającym wspomagać opracowywanie OSR Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego udostępnianym na BIP RM. Jest, ale odnosi się do stanu prawnego z grudnia 2014 r.
  4. Nie ma już na stanowiskach bezpośrednio lub pośrednio związanych z rządowym procesem stanowienia prawa bardzo, bardzo wielu osób, które swoją kompetencją, osobistym zaangażowaniem i wieloletnim doświadczeniem wypełniały obowiązki, kierując się przede wszystkim zasadami bezstronności, apolityczności i obiektywizmu.
  5. Nie ma przeprowadzanych wszystkich etapów rządowego procesu legislacyjnego, nie tylko wtedy kiedy to wynika z obiektywnych ograniczeń czasowych.
  6. Nie ma w Sejmie zapewnionego pełnego, odpowiednio długiego, pozwalającego przedstawić argumenty i opinie wszystkich interesariuszy procesu legislacyjnego i to nie tylko w sprawach, które są sporne politycznie, ale i w sprawach, które można by rozpatrzeć rzeczowo, decydując o treści przepisów bez partyjnego nakazu i propagandowego przekazu.
  7. Nie ma odpowiedniego okresu vacatio legis ustaw i to nie tylko tych, które mają gasić realne, czy wyimaginowane zagrożenia, ale także w sprawach, które nie wymagają pośpiechu.
  8. Nie ma już ery, w której przestrzegano tak oczywistych oczywistości jak nienowelizowanie ustawy, która nie została jeszcze ogłoszona, niedodawanie preambuły do nowelizacji, czy nieformułowanie przepisu o wejściu w życie ustawy nowelizującej z użyciem formuły, że traci ona „swą moc”.
  9. Nie ma Trybunału Konstytucyjnego, którego prawo do oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustaw nie jest kwestionowane, a publikacja jego wyroków nie zależy od widzimisię rządu czy nierządu.
  10. *** ** od kilku dni informacji umieszczanej bezpośrednio na aktach publikowanych w Dzienniku Ustaw, kto i o której godzinie, z dokładnością co do sekundy, ogłosił dany akt – znamienne w wielu wymiarach.

Jak wyżej zaznaczyłem, lista „nie ma” w legislacji jest w rzeczywistości duuużo dłuższa. Jest dowodem na sprowadzenie procesu stanowienia prawa do poziomu prymitywnego narzędzia używanego do załatwiania bieżących potrzeb i partykularnych interesów uzurpatorów wyimaginowanej woli suwerena. To w gruncie rzeczy wyższa forma nihilizmu prawnego – anarchia.

A życie toczy się. W Monitorze Polskim pod pozycją 1017 opublikowano obwieszczenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 29 października 2020 r. w sprawie włączenia kwalifikacji rynkowej „Zmywanie naczyń” do Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji. Czyżby otwierały się nowe możliwości pożytecznego wykorzystania tych, dla których kur ważniejsze prawa są niż praworządność.

WZ

Ocena skutków regulacji, czyli ocena wpływu, która na nic nie wpływa

Ocena wpływu to proces analityczny wspomagający podejmowanie decyzji w zakresie rozwiązań prawodawczych, którego celem ma być dostarczenie osobom podejmującym decyzje możliwie pełnej informacji na temat potencjalnych skutków proponowanych działań. W praktyce to formalność postrzegana jako niewygodny, z różnych względów, wymóg procedury prawodawczej.

Rządowy proces legislacyjny to jeden z tematów, który bardzo często pojawia w pytaniach o szkolenia. To naturalne, choćby z tego powodu, że w aparacie administracyjnym obsługującym Radę Ministrów, ministrów oraz organy centralnej administracji rządowej ciągle pojawiają się nowe osoby potrzebujące wiedzy podstawowej i bardziej zaawansowanej. Mam problem z takimi szkoleniami, ze względu na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, regulacje proceduralne mają się nijak do praktyki. Coraz więcej projektów procedowanych jest z pominięciem różnych etapów i rożnych podmiotów, właściwie bez żadnego trybu. Po drugie, dostępne materiały źródłowe są nieaktualne, bo nie są aktualizowane, mimo zmiany stanu prawnego, którego dotyczą. Szkolenie z czegoś, czego systemowo się nie przestrzega jest dość frustrujące dla szkolącego i szkolonych.

Ta refleksja odnosi się zwłaszcza do jednego z ważniejszych elementów rządowego procesu legislacji – oceny wpływu. BIP Kancelarii Prezesa Rady Ministrów definiuje ocenę wpływu jako proces analityczny wspomagający podejmowanie decyzji w zakresie rozwiązań regulacyjnych. Podstawowym celem tego procesu jest dostarczenie osobom podejmującym decyzje możliwie pełnej informacji na temat potencjalnych skutków proponowanych działań. Innymi słowy z oceny wpływu ma wynikać, czy nowe prawo, zmiana prawa lub uchylenie przepisów będzie miało zakładane skutki. Szczególnym przejawem oceny wpływu jest obowiązek sporządzania formalnego dokumentu zawierającego informacje stanowiące podsumowanie oceny wpływu – „ocena skutków regulacji” (OSR) sporządzana jako część uzasadnienia projektu rządowego. Procedury sporządzania i uzgadniania OSR określa Regulamin pracy Rady Ministrów. Bez OSR, co do zasady, nie może obyć się żaden projekt rozporządzenia czy ustawy. Przewidziana jest także (w ograniczonym zakresie) OSR ex post, czyli swoista merytoryczna ewaluacja zasadności i skutków przyjętych rozwiązań. Wszystko to ubrane w sformalizowany wzór dokumentu, w którym trzeba odpowiedzieć na pytania, wypełnić tabelki i zakreślić odpowiednie pola. Mimo, że formularz zawiera dość szczegółowe objaśnienia, a dodatkowo swego czasu opracowano kilka materiałów pomocniczych pozwalających lepiej go wypełniać, śmiało można powiedzieć, że OSR- y nie spełniają swojego zadania. W większości z nich określa się cel (co się chce osiągnąć) zamiast opisania problemu (co nie działa). Opisuje się problem bez wskazania jego skali uzasadniającej proponowane rozwiązania prawne. Podaje się niekonkretne, niemierzalne cele (np. „poprawa funkcjonowania rynku”). Nie uwzględnia się wszystkich podmiotów, których dotyczy regulacja, a także liczebności podanych grup. Krótko rzec ujmując, praktyka opracowywania OSR nijak się ma do górnolotnych założeń przyświecających idei oceny wpływu.

Przyczyny powyższego stanu rzeczy są oczywiste – brak czasu w procesie legislacyjnym, brak sankcji za źle przygotowaną OSR oraz brak mechanizmów korygujących niezgodności skutków zmiany przepisów z celami założonymi w ocenie wpływu. Wreszcie, najważniejsza przyczyna – polityczne uwarunkowania większości poważniejszych decyzji regulacyjnych. Zresztą wiele ustaw, których skutki finansowe, społeczne i gospodarcze są bardzo duże, w ogóle nie podlega ocenie wpływu, bo są to projekty poselskie, komisyjne albo prezydenckie, co do których wymogu sporządzania OSR nie ma.

Nie będzie wielką przesadą jeśli napiszę, że obecnie OSR to „sztuka dla sztuki” i po prostu – dodatkowa uciążliwość dla urzędników, a ocena wpływu nie wpływa na nic, ani na decyzję o zmianie prawa, ani na jej odwrócenie, jeśli nowe prawo się nie sprawdzi.  Gdyby uczciwie podchodzić do oceny wpływu, to w dzisiejszych warunkach w odniesieniu do projektów ustaw, większość OSR powinna określać jako cel ustawy zwiększenie słupków poparcia w sondażach wyborczych.

Mimo tak negatywnej oceny OSR-y robią „karierę” także w parlamentarnym procesie legislacyjnym. W Biurze Analiz Sejmowych powołano Zespół Oceny Regulacji Prawnych. Ocenę wpływu uczyniono jednym z zadań Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu. Wszyscy bardzo poważnie traktują ocenę wpływu, ale niewiele z tego wynika, może oprócz zainteresowania szkoleniami  z tego tematu.

Oczywiście, jak zwykle mój wpis nie może się obyć bez nawiązania do aktualnych uwarunkowań (choć pierwotnie tego naprawdę nie zakładałem). Kampania wyborcza pokazuje szczególnie wyraźnie jaką fikcją jest ocena wpływu. Festiwal obietnic, zwały „kiełbasy wyborczej”, spektakle kampanijnych fajerwerków zapewnień o podwyżce świadczeń, zmniejszeniu podatków lub zniesieniu danin publicznych. Kwintesencją jest tu treść (nieprzyjętej niestety) poprawki nr 19 do projektu  ustawy zgłoszonej w czasie drugiego czytania w dniu 19 czerwca 2020 r. do prezydenckiego projektu ustawy o Polskim Bonie Turystycznym, aby po art. 41 dodać art. 41a w brzmieniu:

„Art. 41a. Żeby wszyscy byli zdrowi, piękni i bogaci, a Pani Minister Emilewicz, aby miała własny helikopter do rozrzucania pieniędzy nad Polską na każde wezwanie.”

Czy naprawdę nie ma możliwości wprowadzenia mechanizmów weryfikujących nierealne obiecanki wyborcze? Czy nie można wprowadzić realnych, opartych na racjonalnych przesłankach i weryfikowalnych dowodach, barier dla radosnej twórczości spin doktorów? Czy nowoczesne demokratyczne państwo stać na fikcyjną ocenę wpływu? Liczę, że mogłoby to być przynajmniej częściowo rozstrzygnięte w ustawie o tworzeniu prawa, o której pisałem kilka wpisów wcześniej. Póki co pozostaje apel o uczciwość w legislacji przy formułowaniu argumentów uzasadniających zmianę prawa.

WZ

Przepisy epizodyczne w pandemii – panaceum czy pandemonium?

Przepisy epizodyczne od początku ich wprowadzenia do ZTP budzą wiele wątpliwości teoretycznych i praktycznych. W czasie pandemii problemy z nimi związane stały się jeszcze bardziej widoczne.

Ten i dwa poprzednie wpisy układają się niestety w swoisty pesymistyczny tryptyk. W pierwszym afirmowałem potrzebę śmiałych, szybkich działań legislacyjnych przeciwdziałających skutkom pandemii, zastrzegając że powinno być to czynione z przestrzeganiem rudymentarnych zasad państwa prawnego i zasad prawidłowej legislacji. W ostatnim wpisie stwierdziłem, że spełniły się moje obawy co do wykorzystywania tej szczególnej sytuacji do przyjmowania przepisów, które pod maską zagrożenia zarazą, zawierają rozwiązania niekoniecznie z nią związane. Wcale nie zdziwił mnie fakt, że przy lekturze projektu ustawy tzw. „tarczy 3.0” bodaj dopiero na 18 stronie przeczytałem przepis, który bez żadnej wątpliwości mogłem zakwalifikować jako bezpośrednio odnoszący się skutków wywołanych koronawirusem, a już rząd przyjął „tarczę 4.0”. Na dzisiaj w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych znajduje się art. 15zzzzzz (dla leniwych – 6 x z). Nawiasem mówiąc przepis ten wszedł w dniu 16 maja przesuwając o 60 dni obowiązek przedstawienia raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego ustawowo określony na 31 maja, w sytuacji gdy zdecydowana większość raportów była gotowa, a w niektórych jst przeprowadzono już debatę nad nim i przegłosowano wotum zaufania.

To już istne pandemonium przepisów epizodycznych, jednorazowych incydentalnych, nadzwyczajnych, ekstraordynaryjnych i innych okołokoronawirusowych. Miały być wybory bez prawa, nie było. Mają być nowe przepisy w sprawie wyborów, ale nie wiadomo kiedy będą wybory. Najważniejsze  w procesie ustawodawczym jest niezmienne – interes partyjny, a główny szafarz zmian legislacyjnych gra z suwerenem w trzy kubki (lub jak kto woli w trzy karty). Niby wszyscy uczestniczą w grze, ale wygrany może być tylko jeden – ten który miesza kubkami.

Przepisy epizodyczne stały się przyczynkiem osobliwych aktów i najsmutniejszych wydarzeń. Dość wspomnieć absolutne kuriozum zamieszczone w Monitorze Polskim pod poz. 404 . To nie error, to polski rząd bez żadnego trybu zamieszcza w dzienniku urzędowym kuriozalne tłumaczenie, że mu nie wyszło, coś czego nie miał prawa robić. Osobistym, dołującym wyjątkowo głęboko, wydarzeniem jest dla wielu sytuacja w „Trójce” wywołana w gruncie rzeczy na tle stosowania przepisów epizodycznych. Mój ból z powodu odejścia z kultowej stacji tylu głosów towarzyszących mi przez całe świadome życie  jest naprawdę wielki.

Niezależnie od powyższego warto przypomnieć reguły, które dotyczą formułowania przepisów epizodycznych. Obserwuję je od samego początku, kiedy formalnie zostały wprowadzone do ZTP (1 marca 2016 r.). We wpisie z 16 września 2017 Przepisy epizodyczne w praktyce opisywałem dlaczego uważam, że nie powinno się ich wyróżniać ich w ZTP i poświęcać im odrębny rozdział oraz dlaczego będą one mylone z innymi rodzajami przepisów o charakterze czasowym. Te obawy potwierdziły się w całej rozciągłości.

Moim zdaniem istotą przepisów epizodycznych jest to że wyłączają one na określony czas już obowiązujące przepisy, które „powracają” do swojego pierwotnego obowiązywania po upływie tego czasu. Przepisy epizodyczne modyfikują na określony czas wcześniej obowiązujące przepisy, ale nie wdrażają nowego prawa. Nie są więc przepisami epizodycznymi:

  •  przepisy wprowadzające na jakiś czas regulacje odmienne od przepisów nowych (nie obowiązujących wcześniej), jeżeli sprawy objęte tymi przepisami nie były w ogóle uregulowane albo były uregulowane inaczej,
  •  przepisy wyznaczające inne niż określone w przepisach nowych (zmienionych) terminy na wykonanie określonych czynności lub okres w jakim niektórych nowych (zmienionych) przepisów nie stosuje się,
  •  przepisy przyjęte na czas określony w sprawach, które wcześniej nie były w ogóle regulowane.

Ponieważ funkcja przepisów epizodycznych a priori wchodzi w kolizję z podstawowymi zasadami państwa prawnego: zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą pewności prawa, zasadą bezpieczeństwa prawnego, trzeba je stosować wyjątkowo. Łatwo też można nimi naruszyć zasadę ochrony interesów w toku, a nawet zasadę określoności przepisów, jeżeli chaotycznie wprowadzane rozwiązania epizodyczne nakładają się na inne przepisy.

Z tego względu muszą one spełniać konstytucyjnie określone standardy i odpowiadać zasadom prawidłowej legislacji:

  • mogą być wprowadzane wyłącznie w przypadkach uzasadniających ich stosowanie i w zgodzie z zasadami demokratycznego państwa prawnego,
  • okres i zakres obowiązywania przepisów powinien być kształtowany  sposób proporcjonalny,
  • w każdym przypadku należy odróżniać przepisy epizodyczne od czasowych i przejściowych i dostosowujących,
  • powinny być umiejscowione zgodnie z § 29a ZTP.

Ostatnie tygodnie pokazały, że ten rodzaj przepisów jest nader chętnie  wykorzystywany. Nadto, do ustaw zawierających przepisy epizodyczne, „przy okazji” wtłaczane są zmiany nieepizodyczne mające usprawnić funkcjonowanie różnych instytucji. Przepisy epizodyczne powinny być przyjmowane ze szczególną ostrożnością, oglądane ze wszystkich stron, czy rzeczywiście są niezbędne w danym momencie do osiągnięcia deklarowanego celu. Powinny też być przyjmowane na możliwie najkrótszy okres. Tymczasem, obecna praktyka ich procedowania nie zapewnia w żaden sposób wypełnienia żadnego z tych wymogów. Nie będę pokazywał przykładów merytorycznych wątpliwych rozwiązań, które co chwila w przestrzeni publicznej są odkrywane. Przewiduję jednakże pewną prawidłowość. Ograniczenia najważniejszych publicznych praw obywatelskich (np. prawo do zgromadzeń) zniesione zostaną najpóźniej.

Odrębną kwestią jest problem stosowania technik prawodawczych dotyczących przepisów epizodycznych. „Zasady techniki prawodawczej” nakazują umieszczać te przepisy w określonym miejscu. Obecna ich „popularność” potwierdza jedynie jak wiele na tym tle powstaje nieporozumień, a popełniane błędy jeszcze bardziej odkrywają niezrozumienie istoty i miejsca tych przepisów.

Z ZTP wprost wynika, że przepisy epizodyczne mogą stanowić samodzielny przedmiot ustawy nowej, wtedy są na jej początku, a ustawę można określić jako ustawę epizodyczną (§29c):

Mogą znajdować się ustawie nowej, wtedy układ przepisów zgodnie z § 15 wygląda tak:
1) tytuł;
2) przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe;

3) przepisy zmieniające;
3a) przepisy epizodyczne;
4) przepisy przejściowe i dostosowujące;
5) przepisy uchylające, przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy oraz przepisy o wejściu ustawy w życie (przepisy końcowe)
.

Zgodnie  z § 48 przepisy ustawy wprowadzającej zamieszcza się w następującej kolejności:
1) przepisy o wejściu w życie ustawy „głównej”;
2) przepisy zmieniające;
3) przepisy uchylające;
4) przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące;
5) przepisy o wejściu w życie ustawy wprowadzającej.

Natomiast jeśli przepisy epizodyczne wprowadzane są w ustawie nowelizującej, to stosuje się regułę z  § 93 ust. 1 ustawa zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienianej, a w razie potrzeby – także przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację.

Wynika z tego, że przepisy epizodyczne mają w akcie normatywnym swoje określone miejsce, ze względu na ich charakter i funkcjonalną odmienność od innych przepisów, w tym intertemporalnych (przejściowych i dostosowujących). W praktyce legislacyjnej stale popełniane są dwa błędy ukazujące istotę niezrozumienia funkcji i miejsca w przepisów epizodycznych.

Pierwszy polega na tym, że określa się nimi przepisy będące w rzeczywistości przepisami przejściowymi lub dostosowującymi. Podkreślam, że jeśli przepisy wcześniej nie obowiązywały, a dla ich wdrożenia wprowadzane są przepisy o charakterze przejściowym lub dostosowującym, to nie można im nadać przymiotu epizodyczności w rozumieniu ZTP. Ujmując rzecz najprościej. Jeśli w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych jest określona stawka 20% i obowiązuje ona od dawna, ale ustawodawca z jakichś (usprawiedliwionych) względów podwyższa ją na dwa lata do 25% albo na dwa lata obniża ją do 15%, a potem ma obowiązywać z powrotem stawka 20%, to bez wątpienia jest to przepis epizodyczny. Natomiast, jak ustawodawca wprowadza nową ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych w ten sposób, że stary podatek wynosił 20%, a nowy ma wynosić 15%, ale przez 2 lata ma wynosić 18%, to ten przepis nie jest przepisem epizodycznym a przejściowym, czyli nie zmieniającym czasowo (epizodycznie) już obowiązujące prawo, a tylko wdrażającym nowe przepisy. Niestety część środowiska legislacyjnego nie rozróżnia tego niuansu i dochodzi na tym tle do nieporozumień. Odzwierciedleniem tego nieporozumienia jest drugi błąd, który nasilił się w „tarczach” okołokoronawirusowych. Chodzi o fakt, że w przepisach zmieniających umieszcza się zmiany polegające na nadaniu nowego brzmienia tytułowi rozdziału w zmienianych ustawach (obowiązujących już wiele lat), zawierającego pierwotnie przepisy przejściowe i dostosowujące, dodając wyrazy „przepisy epizodyczne”, przy okazji dodając nowe przepisy do ustawy „matki” albo w obowiązujących (wiele lat) ustawach dodaje się rozdziały z przepisami epizodycznymi.

Wygląda to tak:

ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2

Art. 25. W ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 568 oraz z 2020 r. poz. 425) wprowadza się następujące zmiany:
1) oznaczenie tytułu X otrzymuje brzmienie:
             „Tytuł X Przepisy zmieniające, epizodyczne, przejściowe i końcowe”;
2) po art. 130 dodaje się art. 130a w brzmieniu:
      „Art. 130a. W okresie obowiązywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm. ) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 oraz w okresie od dnia odwołania tych stanów do dnia 31 grudnia 2020 r.:1) nie przeprowadza się szkoleń, o których mowa w art. 79 ust. 3 i 5; nie stosuje się przepisów:
      a) art. 64 ust. 6,
      b) art. 79 ust. 4 i 6.”.

ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw

Art. 28. W ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2019 r. poz. 667) po rozdziale 6 dodaje się rozdział 6a w brzmieniu:

„Rozdział 6a
Przepisy epizodyczne …

   Art. 29. W ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r. poz. 140 i 285) po rozdziale 7 dodaje się rozdział 7a w brzmieniu:

„Rozdział 7a
Przepisy epizodyczne …”

Takie rozwiązania oceniam jako niedopuszczalne z punktu widzenia przedstawionych wyżej przepisów ZTP i naruszające zasady prawidłowej legislacji, w tym zasadę określoności przepisów. To jest „upychanie” w ustawach „matkach”, przepisów, które utrudniają ich czytelność. Osoba zapoznająca się z tekstem ujednoliconym lub jednolitym (drugim od wprowadzenia zmiany) uzyskuje zniekształconą informację. Ma np. prawo przypuszczać, że od początku obowiązywania ustawy o nasiennictwie (od 2012 r.) miała ona w sobie rozdział zatytułowany: Przepisy zmieniające, epizodyczne, przejściowe i końcowe. Mam świadomość, że takie umieszczanie przepisów epizodycznych tłumaczone jest potrzebą zgromadzenia w jednym  miejscu wszystkich przepisów dotyczących danej kwestii, ale istotą poprawności legislacyjnej jest możliwość poprawnej interpretacji przepisów przez właściwie ich umiejscowienie w czasie i nie powinno się wprowadzać takich pozornych ułatwień, właśnie ze względu na szczególny charakter przepisów opisanych w rozdziale 4a ZTP.

Wpis wyszedł dość długi, także dlatego, że z mojego kalendarza zniknęły rezerwacje terminów szkoleń jakie miałem prowadzić, więc nie narzekam na niedobór czasu. Ta sytuacja też ma pewien paradoksalny związek z przepisami epizodycznymi. W sumie nie zabraniają i właściwie (chyba) nigdy nie zabraniały prowadzenia szkoleń stacjonarnych, a jednak mimo uruchamiania wielu dziedzin ten temat na razie stoi. Będzie można bawić się na weselach, kibicować na stadionach, okładać się pięściami na ringu, Można w ścisku, wśród dziesiątków innych entuzjastów, witać kandydata na Prezydenta, można się ostrzyc podpisując wcześniej deklarację, że nie ma się gorączki powyżej 37 stopni Celsjusza i w ciągu ostatnich 14 dni nie wróciło się z zagranicy (co zresztą w ogóle nie jest uregulowane przepisami), ale szkolenia uruchomią się zapewne jeszcze później niż zniesiony zostanie zakaz zgromadzeń.

Z życzeniami wszystkiego nieepizodycznego

WZ

O zmianie cząstkowej z legislacją pandemiczną w tle

Po ostatnim proroczym wpisie mogłem jedynie obserwować jak moje przeczucia materializują się w legislacyjnej rzeczywistości.

Mimo oczywistych ograniczeń  produkcja prawa trwa w najlepsze,  a nawet okazało się, że prawo w ogóle nie jest potrzebne, jeśli tylko jako siłę wyższą można przywołać COVID-19. Publikowane są kolejne ustawy antykoronawirusowe z przepisami epizodycznymi dublującymi przepisy merytoryczne albo zmieniającymi terminy na dokonanie różnych czynności, bez zmiany innych terminów ściśle z nimi związanych. W niektórych przypadkach związek z COVID-19 jest oględnie mówiąc enigmatyczny. W grudniu poprzedniego roku popełniłem wpis „TO NIE JEST USTAWA !!!”, a jak zaklasyfikować „ustawę”  z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r.? Nie dość, że to nie jest prawidłowo przyjęty akt ustawodawczy, to organy administracji publicznej otrzymują i wydają polecenia wykonywania przepisów, które nie wiadomo czy będą obowiązywać. Będziemy mieli #wyborybezprawa?

Na przekór tym zasadniczym wątpliwościom i praworządnym dylematom omówię temat dość pośledni.

„Zmiana cząstkowa” jest pojęciem, którym zwyczajowo określa się technikę prawodawczą określoną w  § 87 ust. 3 „Zasad techniki prawodawczej”, polegającą na odejściu od ogólnie obowiązującej zasady, że zmieniany przepis przytaczamy w pełnym nowym brzmieniu. Taka bezwyjątkowa zasada ustanowiona w obecnych ZTP z 2002 r. obowiązywała także pod rządami poprzednich ZTP z 1991r., ale przed 2002 r. nie była przestrzegana i w praktyce legislacyjnej przepisy nowelizujące  często były „dziergane” poleceniami nowelizacyjnymi opisującymi skreślenie, dodanie zastąpienie pojedynczych lub całych grup wyrazów i znaków interpunkcyjnych. Zobaczmy przykładowo ustawę z dnia 11 stycznia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 64)

Od 1 marca 2016 r. dodano w obecnych ZTP regułę:

Jeżeli zmiana przepisu ustawy polega na zastąpieniu w nim, dodaniu lub skreśleniu niektórych wyrazów lub znaków interpunkcyjnych, a sprzyja to wyrażeniu intencji prawodawcy w sposób zrozumiały dla adresatów, można nie przytaczać jego pełnego nowego brzmienia. W takim przypadku w przepisie zmieniającym wskazuje się jednoznacznie dokonywaną zmianę, stosując w szczególności zwrot: „wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego) zastępuje się wyrazami „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)”, „po wyrazach „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego) dodaje się wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)” albo „skreśla się wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)”.

Byłem bardzo ciekaw jak przyjmie się ten przepis. Istniała obawa, że będzie nadużywany, ale tak się nie stało. Zmiana cząstkowa jest w praktyce narzędziem pozwalającym skrócić przepisy zmieniające i uprościć ujednolicenie zmienionego tekstu. Jest kilka zasad, które moim zdaniem należy przestrzegać stosując tę technikę prawodawczą.

  • Przedmiot zmiany może odnosić się do pojedynczych wyrazów, krótkich grup wyrazów, prostych sformułowań, skrótów, pojedynczych znaków interpunkcyjnych.
  • Zmianę cząstkową powinno się w prosty (automatyczny) wprowadzać do zmienianej treści (nie więcej niż dwiema czynnościami myślowymi, że się tak mało obrazowo wyrażę)
  • Nie powinno się zmieniać partii wyrazów, które w istocie są całym odrębnym zdaniem (nie zmieniać orzeczenia w zdaniu).
  • W części cytowanej bezpośrednio po cudzysłowie otwierającym i bezpośrednio przed cudzysłowem zamykającym nie powinny się znajdować znaki interpunkcyjne.
  • Należy konsekwentnie w obrębie danego aktu zmieniającego używać zmiany cząstkowej do identycznych ingerencji w treść zmienianych jednostek redakcyjnych.

Poniżej przedstawiam kilka przykładów, które moim zdaniem, są dyskusyjne lub niewłaściwie wykorzystano w nich zmianę cząstkową. Ich źródłem jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695).

Jest problem praktyczny związany, z tym że czasami zmianie ulegają nie wyrazy ale wyłącznie pojedyncze litery, liczby, liczby ze spójnikami lub liczby z symbolami matematycznymi. W § 87 ust. 3 jest mowa o zastępowaniu wyrazów i znaków interpunkcyjnych. W rzeczonej ustawie zapisano: Art. 40. W ustawie z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1967) w art. 7 w ust. 5 wyraz „50 000” zastępuje się wyrazem „500 000”. Wydaje mi się, że tutaj adekwatniejsze byłoby: liczbę „50 000” zastępuje się liczbą „500 000”.  Tylko, że tak nikt nie pisze. Na takie przypadki rekomenduję, żeby dołączać do zmiany najbliżej występujące wyrazy lub cały zwrot, w którym występuje liczba. W mawianym przykładzie napisałbym wyrazy „50 000 euro” zastępuje się wyrazami „500 000 euro”, bo w zmienianym przepisie po liczbie 50 000 jest wyraz „euro”. Uwaga, przy zmianach dotyczących dużych liczb należy zachować konwencję pisania liczb w obrębie zmienianego aktu. Błędem byłoby polecenie: wyrazy „50 000 euro” zastępuje się wyrazami „500000 euro”.

Nie rekomenduję sposobu pisania zmian: w ust. 10 po wyrazach „art. 79 ust. 3 pkt 8” dodaje się wyrazy „ , z uwzględnieniem przedłużenia terminu, o którym mowa w art. 70ba ust. 1 albo art. 79a ust. 1”. Ta zmiana już nie jest cząstkową, dodaje dużo wyrazów, ale przede wszystkim posługuje się ryzykowną techniką dodawania znaku interpunkcyjnego (przecinek po cudzysłowie otwierającym). W takich przypadkach, jeśli chcę dodać przecinek (znak interpunkcyjny), robię to opisowo wg schematu:  po wyrazie „…” dodaje się przecinek oraz wyrazy „…”. Podobny przykład: w ust. 8 wyrazy „Oświadczenia, o których mowa w ust. 2 i 7,” zastępuje się wyrazami: „Oświadczenie, o którym mowa w ust. 7,” . Zmiana dotyczy pierwszego zdania w ustępie, które brzmiało: 8. Oświadczenia, o których mowa w ust. 2 i 7, mikroprzedsiębiorca składa pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Lepiej nadać nowe brzmienie całemu zdaniu i po co łapać przecinek przed cudzysłowem zamykającym.

I jeszcze jeden przykład w podobnym typie „w art. 18 w ust. 5 skreśla się wyrazy „ , biorąc za rok bazowy do wyliczenia udziału 30%, o którym mowa w art. 35b ust. 1 ustawy zmienianej w art. 6.” Znowu przecinek, który jest wyrazem? (Na pierwszy rzut oka wydaje się, że po zmianie zdanie będzie bez kropki, ale w zmienianym przepisie przed skreślonym przecinkiem jest kropka po skrócie roku).

Jak widać, w prostej technice prawodawczej możemy trafić na wiele trudnych do rozstrzygnięcia problemów i „zagwozdek”. Sytuacja komplikuje się jeszcze bardziej, gdy tak jak w przypadku legislacji pandemicznej, mamy do czynienia ze szczególnie wzmożonym deficytem czasu. Zdaje się, że większość zmian cząstkowych w ustawach okołokoronawirusowych to poprawki błędów popełnione w ustawach wcześniejszych. I tak będzie dalej – oby jak najkrócej i tylko z powodu COVID-19 a nie innych pozawirusowych przyczyn.

WZ