Tag: proces legislacyjny

Czy to już? Czy nastał czas, kiedy słowa i pojęcia „konstytucja”, „państwo prawa”, „zasady prawidłowej legislacji” odzyskają właściwe znaczenie w procesie stanowienia prawa? Czy uda się skutecznie i trwale odwrócić wszystko co doprowadziło do zaprzeczenia podstawowym wymogom dobrego tworzenia prawa?

Ten tytuł nie jest przewrotny. Ja tak na poważnie. Od 8 lat od czasu do czasu pojawiały się na tym blogu wpisy komentujące mroczną rzeczywistość legislacyjnej anarchii i prawnego nihilizmu. Odnosiłem się do skrajnych przykładów bezczelnego łamania wszelkich standardów procesu legislacyjnego, przyjmowania akonstytucyjnych ustaw, oczywistego łamania zasad prawidłowej legislacji i instrumentalnego traktowania zasady sprawiedliwości społecznej.  Poniżej kilka linków do takich wpisów.

TO NIE JEST USTAWA !!!

O niekonstytucyjności nieoczywistej?

Z państwa prawa do prawa państwa

Ćwiczenia z przepisów przejściowych i dostosowujących oraz … przyzwoitości

Nihilizm prawny a legislacja

Jednak paradoksalnie, z tym czarnym obrazem legislacyjnej rzeczywistości wiąże się także pozytywna refleksja. Biorąc pod uwagę uwarunkowania w jakich pracowali legislatorzy, techniczna jakość przepisów ustaw powstających w ciągu ostatnich 8 lat nie jest taka zła. Czas jaki mieli na opracowanie projektów i poprawek do nich, presja pod jaką pracowali, brak racjonalizmu i często niczym nieuzasadniona bezrefleksyjność w decyzjach prawodawczych, brak obiektywnego eksperckiego wsparcia, całkowite zniszczenie Trybunału Konstytucyjnego jako punktu odniesienia uwag dotyczących niekonstytucyjności, często wykluczało sens ich działania. Natomiast technicznie dawali radę. Nie było jakichś znaczących wpadek o charakterze czysto techniczno-legislacyjnym. To właśnie chciałem wyrazić w pierwszej części tytułu. Techniczna jakość prawa stoi moim zdaniem na wysokim poziomie. Biegłość w redagowaniu projektów ustaw, techniki prawodawcze pozwalają (niestety) spełnić każdą zachciankę ustawodawcy.

Nie ma chyba lepszego momentu, aby tę okoliczność dobrze wykorzystać. Jestem przekonany, że sprawni legislatorzy mogą użyć swoich umiejętności do naprawy błędów powstałych przez używanie legislacji w sposób opisany w poprzednim akapicie. Zastrzegam, że nie chodzi mi o to, żeby np. „reformy” sądownictwa legislacyjnie „odkręcali”, ci którzy redagowali haniebne projekty „kagańcowych” ustaw. Chodzi o to, żeby wykorzystać pozytywny potencjał jaki tkwi w dziesięcioleciach doświadczeń przekształceń systemu prawa, ale jest bezdyskusyjne, że nie mogą tego robić, ci którzy sprzeniewierzyli się oczywistym zasadom, bo nie wierzę, że nie mieli świadomości w czym uczestniczą. Wierzę w młodych, to przecież ich widzieliśmy w wielogodzinnych kolejkach do obwodowych komisji wyborczych, to w młodych jest potencjał do właściwego wykorzystania dotychczasowego pozytywnego dorobku. Baza narzędziowa jest.

Przy tej okazji warto zastanowić się nad tym co zrobić, żeby ten okropny czas nie mógł się powtórzyć. Merytorykę, chcąc nie chcąc, należy pozostawić politykom. Natomiast z punktu widzenia uwarunkowań zapewniających poprawność procesu legislacyjnego i jego efektów jest kilka miejsc, gdzie można prostymi rozwiązaniami wprowadzić korzystne dla legislacji zmiany. Można je rozpatrywać w różnych aspektach i część wymagałaby zmian systemowych, ale na początek wystarczy wprowadzenie kilku prostych i drobnych zmian, zwłaszcza w zakresie transparentności procedur.

Wszystkie informacje o procesie legislacyjnym, na każdym jego etapie powinny być jawne i dostępne. Każda decyzja w sprawie projektu powinna być przedstawiona pisemnie np. zastosowanie trybu odrębnego w rządowym procesie legislacyjnym nie jest w żaden sposób udokumentowane w powszechnie dostępnych źródłach. Obecnie dość luźno traktuje się przepis art. 6 ustawy o z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa stanowiący, że z chwilą udostępnienia projektu w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej podlegają również wszelkie dokumenty dotyczące prac nad projektem. Dokumenty w BIP-ie pojawiają się często po wielu miesiącach, a opóźnienia mogą mieć charakter intencjonalny. Dlaczego? Bo jest to lex imperferctum niepoparte żadną sankcją. Wystarczy wprowadzić kary za naruszenie obowiązków w tym zakresie i – jestem przekonany – problem zniknie.

W dobie pełnej elektronizacji (nawet Sejm, zdaje się w najbliższym czasie, rozpocznie pracę w EZD) nie ma żadnego problemu, aby każdy projekt ustawy zawierał wszystkie informacje zwłaszcza kto go redagował, którego dnia, o jakiej godzinie minucie i sekundzie wprowadzał do niego zmiany. Niech te informacje idą z projektem i będą dostępne po jego przyjęciu. W końcu formalnie, a nie tylko tajemnicą poliszynela byłoby wiadomo, które projektu poselskie są poselskie, a które poselskie są rządowe. Jednocześnie – ze względu na tę jawność – trudniej będzie wymóc na legislatorze zapisanie projekcie oczywistych niekonstytucyjności.

Muszą być wprowadzone realne gwarancje nieskrępowanego wypełniania obowiązków legislatora w tym przedstawiania obiektywnych opinii i uwag, zwłaszcza wtedy gdy są w sprzeczności z pomysłami polityków rządowych czy parlamentarnych. Nie jestem zwolennikiem ustawy o zawodzie legislatora, ale nie widzę przeciwwskazań, aby na przykład na poziomie ustawowym wprowadzić szczególne formy ochrony stosunku pracy osób zatrudnionych na stanowiskach związanych z tworzeniem prawa. Jest wiele rozwiązań, które można do legislatorów zastosować w zakresie ochrony stosunku pracy czy zmian warunków pracy i płacy, aby zabezpieczyć ich przed negatywnymi skutkami dobrej legislacyjnej roboty.

Problemem najtrudniejszym jest wprowadzenie jakichkolwiek mechanizmów odpowiedzialności za psucie prawa, za prawo martwe albo wywołujące skutki zupełnie niż zapowiedziane w uczciwym (nieuczciwym też) uzasadnieniu projektu. Odpowiedzialność polityczna realizowana w wyborach, czy w praktyce nierealizowalna (póki co, mam nadzieję) odpowiedzialność konstytucyjna to jedno. Może trzeba pomyśleć o realnej odpowiedzialności na poziomie urzędniczym. Przecież art. 17 ustawy o pracownikach urzędów państwowych mówi wprost: urzędnik państwowy jest obowiązany chronić interesy państwa oraz prawa i słuszne interesy obywateli i obowiązany jest przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa; strzec autorytetu Rzeczypospolitej Polskiej oraz dążyć do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.  Może, wobec tego co państwo doświadczyło przez niszczące jego podstawy działania legislacyjne, słusznym byłoby wprowadzić sankcje za najbardziej drastyczne delikty. Nie mam nic przeciwko temu, aby „legislacyjny” autor niektórych „nieustaw”, był karany zakazem zajmowania stanowisk związanych z tworzeniem prawa przez 10 lat.

 Wiem, radykalny jestem, wiem, w szczegółach pojawia się mnóstwo pytań o konstytucyjność, ale skoro działy się takie rzeczy, w które nie wierzyliśmy, że mogą się wydarzyć, to prawidłowej legislacji potrzebny jest mocny pancerz na przyszłość, tym bardziej, że moje wielokrotne doświadczenie jest takie, że każdy precedens łamania standardów legislacji utrwala się w regułę na zasadzie „przecież my tylko powtarzamy co oni już przecież robili”.

WZ

Suplement – 16 11 2023

Jeden z czytelników zapytał mnie „A czemuż to, a czemuż, jest Pan przeciwny (na blogu) ustawie o zawodzie legislatora …???!!”. Obiecałem, że rozwinę myśl.

Powodów, że jestem przeciwny ustawie jest wiele, ale na początek ustalmy co mam na myśli pisząc o hipotetycznej ustawie o zawodzie legislatora. Zakładam, że taka ustawa ustanawiałaby zawód legislatora jako zawód regulowany lub szerzej zawód zaufania publicznego. Oznaczałoby to, że zawód ten mogłaby wykonywać osoba spełniająca ustawowo określone warunki w zakresie wykształcenia, wiedzy specjalistycznej potwierdzonej ukończeniem studiów podyplomowych lub aplikacji. I tylko legislator byłby uprawniony do wykonywania pewnych czynności związanych z redagowaniem projektów aktów normatywnych oraz obsługą procesu legislacyjnego (pisanie projektów, redagowanie poprawek, opiniowanie zmian, powadzenie komisji prawniczych, udział w komisjach i podkomisjach sejmowych, redagowanie tekstów jednolitych itd.). Legislator podlegałby odpowiedzialności dyscyplinarnej, miał gwarancję niezależności działania. Dopuszczanie do zawodu i nadzorowanie legislatorów byłoby wykonywane przez jakiś organ państwowy (zawód regulowany) albo wszystkimi kwestiami wykonywania zawodu zajmowałby się samorząd zawodowy – osoba prawna z organami krajowymi i okręgowymi (?), krajowymi zjazdami, sądami dyscyplinarnymi, budżetem ze składek członków (w innych samorządach wynoszą czasami ponad stówę za miesiąc).

Zawód legislatora jest na tyle specyficzny, że nie sposób go zamknąć w ustrój samorządu zawodowego lub ustanowić nad nim organ regulacyjny.

Po pierwsze, wcale nie trzeba być prawnikiem, żeby być dobrym legislatorem, wiele się nauczyłem w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu od nieprawników obsługujących proces legislacyjny.

Po drugie, mogę sobie nawet wyobrazić przepis ustawowy, który będzie wprowadzał obowiązek redagowanie projektów ustaw i i rozporządzeń wyłącznie przez legislatorów z prawem wykonywania zawodu, ale nie mam przekonania do takiej reglamentacji.

Po trzecie, gross roboty legislacyjnej wcale nie wykonują legislatorzy rządowi, sejmowi, senaccy, prezydenccy, ale samorządowi, uczelniani, zakładowi. Jakoś sobie nie wyobrażam, żeby pozbawić ich wykonywania niektórych czynności związanych z tworzeniem prawa przy jednoczesnym wprowadzenia przymusu „legislackiego” do redagowania wybranych (?) projektów aktów normatywnych.

Po czwarte, zupełnie nie wiem, jak ukształtować zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej. Za lekkie naruszenia „Zasad techniki prawodawczej” (zatytułowanie rozdziału „Przepisy dostosowujące i końcowe” podczas gdy w rozdziale są tylko przepisy przejściowe i końcowe) i literówkę kara upomnienia lub nagany, za ciężkie naruszenie ZTP (brak wytycznych w upoważnieniu do wydania rozporządzenia), zawieszenie prawa wykonywania zawodu na 3 miesiące, za ustawę, której niezgodność z Konstytucją stwierdził TK, zawieszenie prawa wykonywania na 3 lata, a za napisanie ustawy „kagańcowej”, pozbawienie prawa wykonywania zawodu na zawsze. Jak wykazać winę legislatora?

Po piąte, jak miałby być określony status legislatora na etacie w BL-u albo RCL-u. Chyba nie da się w tym przypadku ukształtować czegoś „w podobie” radcy prawnego na etacie.

Po szóste, dyskusja o zawodzie legislatora swego czasu była dość intensywna i … spełzła na niczym.

I jeszcze dwa argumenty osobiste. Pewnie trudno byłoby mi uzyskać prawo wykonywania zawodu – nie ukończyłem aplikacji legislacyjnej ani żadnych studiów podyplomowych, choć może dałoby się wrzucić jakąś przejściówkę, żeby Zając uzyskał prawo wykonywania zawodu. No i przestałbym być monopolistą legalnych usług legislacyjnych świadczonych przez legislatora.

W dniach 18 i 19 maja odbędzie się doroczne Sympozjum legislacyjne (ogólnopolska konferencja naukowa) organizowane przez Stowarzyszenie Naukowe Pro Scientia Iuridica we współpracy z Centrum Badań nad Parlamentaryzmem na Wydziale Prawa i Administracji UMCS w Lublinie. W tym roku przewodni temat to Mechanizmy zewnętrznego oddziaływania na proces ustawodawczy. Dostałem zaproszenie, ale nie mogę niej uczestniczyć. Bardzo żałuję i nie tylko dlatego, że tracę rzadką możliwość uczestniczenia w konferencji naukowej poświęconej legislacji, ale także, że jest to okazja do spotkania środowiska legislatorów i osób blisko związanych z legislacją. Wielu mądrych, empatycznych ludzi, przyjaciół. Wspomnienia dawnych przewag i porażek, ciężkiej wspólnej pracy. Skoro jednak nie mogę doświadczyć tych emocji bezpośrednio, to chociaż dołożę swoją cegiełkę merytoryczną do tematu.

Głównym problemem jaki ma być przedmiotem konferencji jest partycypacja społeczna w procesie stanowienia prawa widziana z różnych perspektyw. Ja napiszę jaka jest perspektywa legislatora – wolnego strzelca (15 maja minęło 8 lat od rozpoczęcia mojej działalności pod firmą Kancelaria legislacyjna WZ).

Podnoszenie wiedzy obywateli o procesie stanowienia prawa i ich uprawnieniach w tym zakresie

Partycypacja społeczna (obywatelska) w procesie stanowienia prawa jest przedmiotem coraz szerszego zainteresowania. Stykam się z nią w różnych wymiarach i przejawach, a poniżej moje doświadczenia z tym związane. Od kilku lat obserwuję mnogość programów finansowanych ze środków unijnych lub budżetowych, które mają na celu zwiększyć poziom wiedzy i kompetencji dotyczących procesu legislacyjnego i zasad tworzenia prawa, adresowanych do organizacji społecznych. W ich ramach proponowane są bezpłatne szkolenia dla członków NGOS-ów na temat konsultacji publicznych, rządowych i parlamentarnych procedur legislacyjnych, „Zasad techniki prawodawczej”. Środki są wykorzystywane wewnętrznie przez pojedyncze organizacje lub na otwarte szkolenia ogólnopolskie, regionalne lub lokalne. Budżety bywają duże, mogą przekraczać milion złotych. Liczba godzin szkoleniowych też bywa duża. Wydają te pieniądze różne podmioty. Przegląd Bazy konkurencyjności, w której przeprowadzano nabory na trenerów mających prowadzić szkolenia w ramach takich programów pokazuje, że granty uzyskuje szerokie spektrum organizacji. Być może to przypadek, ale z nazw wielu organizacji wynikało, że są tożsamościowe. W sumie w tego rodzaju projektach nie miałem okazji zbyt często uczestniczyć. Moje oferty, jak już je złożyłem, nie wygrywały ze względu zbyt wysoką cenę, choć proponowałem stawki sporo niższe niż normalnie. Kiedyś się zawziąłem. Szkolenie było dla członków ogólnopolskiej organizacji harcerskiej, kilkadziesiąt godzin szkoleniowych w maju i czerwcu w środku Puszczy Kampinoskiej. Zaproponowałem rażąco niską ofertę – przegrałem. Innym razem wypatrzyłem w Bazie konkurencyjności, że Caritas jednej z diecezji poszukuje trenera do szkolenia z „Zasad techniki prawodawczej”. Problem polegał na tym, że program jaki był w opisie zamówienia był literalną kopią programu z mojej strony internetowej. Zadzwoniłem do osoby wskazanej w ogłoszeniu do kontaktu. Miła pani przyznała, że zrobiła „kopiuj/wklej”, chociaż na początku nie widziała w tym nic niestosownego, ostatecznie zgodziła się, że wyszło niezręcznie. Na koniec okazało się, że rozmawiałem z zakonnicą.

Usługi legislacyjne dla podmiotów opracowujących projekty w ramach projektów związanych z partycypacją społeczną

Część programów związanych z partycypacją obywatelską polega na tym, że NGOs podejmuje analizę jakiegoś problemu, by w efekcie zaproponować konkretne propozycje legislacyjne w postaci projektu ustawy. Wyjdzie na to, że chciwy jestem, ale i w tym przypadku problemem też są pieniądze. W milionowych grantach pozycja usługi prawne szacowana jest zdaje się według stawek niższych niż roboczogodzina mechanika w nieautoryzowanym warsztacie samochodowym. W efekcie, kiedy po długim procesie konsultacyjno-eksperckim NGOs werbuje legislatora, to musi on być mocno zdeterminowany albo podchodzić do sprawy misyjnie. Raz się zgodziłem „misyjnie” za stawkę z arkusza excela części finansowej programu. Pasjonaci, ważny problem społeczny, podpisałem umowę, ale po trzech miesięcznych fakturach musiałem ją wypowiedzieć. Pracę wykonywałem, PIT i VAT płaciłem, ale ministerstwo nie przyjmowało okresowego raportu konsorcjum realizującego program, więc zapłaty nie było (zaległość uregulowano po przekazaniu kolejnej transzy środków).

Jakość legislacyjna projektów powstających w ramach partycypacji społecznej

Niestety, ciągle nie ma rynku legislatorów nad czym – mimo swojej quasi monopolistycznej pozycji – boleję. I projekty powstające w ramach partycypacji społecznej jakie są, każdy widzi. Projekty ustaw składane jako obywatelska inicjatywa ustawodawcza czasami wyglądają jakby legislatora nie widziały, a co do zasady dotyczą trudnych legislacyjnie problemów. Ze zdziwieniem czytam niektóre projekty składane do laski marszałkowskiej opracowane jako efekt petycji przez Komisję do Spraw Petycji. Żeby chociaż były porządnie formatowane. Z racji moich zainteresowań szczególnie śledzę rozwój wprowadzonej ustawowo, od obecnej kadencji samorządu terytorialnego, obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Tutaj już o żadnym poziomie w ogóle nie można mówić.

Partycypacja społeczna a Konstytucja

Projekty legislacyjne powstające w ramach partycypacji obywatelskiej wynikają z inicjatywy konkretnych organizacji czy grup społecznych. Ich przekonanie o słuszności sprawy jest tak wielkie, że trudno im przyjmować argumenty o wątpliwościach co do zgodności z Konstytucją np., że skutkiem przyjęcia proponowanych przepisów będzie ewidentne naruszenie zasady równości. W takim przypadku często przeważa interes partykularny. Nie rozumieją też konieczności dodawania zmian będących konsekwencją legislacyjną. Już tylko drobną niedogodnością jest fakt, że źle im się czyta projekt napisany w szablonie używanym w rządowym i parlamentarnym procesie legislacyjnym.

Czy partycypacja jest rzeczywiście obywatelska

Przy projektach obywatelskich podnosi się argument społecznej akceptacji proponowanych rozwiązań. To przecież my naród, my obywatele, my suweren, we the people żądamy zmiany prawa. Ale jak pisałem wyżej to często przejaw jakichś partykularyzmów. Jakoś do mnie nie przemawia argument społecznego poparcia, jeżeli zastępcą pełnomocnika komitetu obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej i upoważnionym do reprezentowania komitetu w toku prac parlamentarnych jest wiceminister, sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości (patrz druk nr 2756 obecnej kadencji), że nie wspomnę o siedzibach komitetów lokowanych pod adresami central związkowych.

Partycypacja w przepisach ustawowych

Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli jest dalece niedoskonała. Przepisy dotyczące finansowania komitetu i kampanii promocyjnej nie istnieją. Sporo komitetów nie wydało złotówki, bo nie wiedziało, jak prowadzić księgowość. Art. 8 ust. 3 brzmi: Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 12 działu I ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754, 1000 i 1349). Konia z rzędem temu kto rozkmini rzeczywisty zakres tego odesłania i skutki naruszenia „odesłanych” przepisów. Nawiasem mówiąc jeszcze do 17 stycznia 2018 r. brzmiał on: Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 45, poz. 205, z 1995 r. Nr 132, poz. 640, z 1997 r. Nr 47, poz. 297, Nr 70, poz. 443, Nr 88, poz. 554, Nr 98, poz. 604, Nr 121, poz. 770 i Nr 141, poz. 943 oraz z 1999 r. Nr 49, poz. 483), określające zasady przeprowadzania kampanii wyborczej, z wyłączeniem art. 142-148. Przez ładnych parę lat odsyłał do nieobowiązujących przepisów. Tak naprawdę ta zmiana niewiele dała, a przyjęta została z inicjatywy komisji do Spraw Petycji po petycji obywatela (!).

Słabo też prezentują się przepisy ustawowe dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi: Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Dość wspomnieć, że w pozostałych przepisach ustawy wyraz „promocja” nie występuje, ale wydając uchwałę rada gminy musi to czynić „z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy”. Chyba wiecie, jak mogą wyglądać takie uchwały.

Jestem gorącym zwolennikiem partycypacji obywatelskiej w procesie stanowienia i będzie się ona rozwijała, z tym że powinna być raczej wynikiem głębszych zmian społecznych, niż tylko wynikających ze sztucznej stymulacji NGOS-ów i aparatu państwowego

Uczestnikom konferencji życzę owocnych obrad

WZ

Kolejny tytuł wpisu inspirowany twórczością polskich pisarzy. Tym razem za jego treścią stoi znakomita książka Mariusza Szczygła Nie ma. To zbiór opowieści o osobach, rzeczach, epokach, które odeszły, przestały być, które zniszczono i o tęsknocie za nimi, próbach zrozumienia dlaczego tak się stało, wreszcie pogodzeniu z tym, że … nie ma. Początek listopada to taki czas, w którym nachodzą nas podobne refleksje. W dziedzinie, której ponad pięć lat temu poświęciłem ten blog, w kolejne listopady uświadamiałem sobie, że coś zostało unicestwione, wyłączone, przestało być stosowane, stało się nieważne. W grudniu 2015 r. we wpisie Nihilizm prawny a legislacja pisanym pod wpływem emocji związanych z działalnością Trybunału Konstytucyjnego wyrażałem nadzieję, że legislacja wyjdzie z tego wzmocniona, że ówczesne doświadczenia koniec końców spowodują umocnienie się standardów prawidłowego stanowienia prawa. Potem sprawy zaszły tak daleko, że nie były publikowane wyroki TK. Po pięciu latach wróciliśmy dokładnie w to samo miejsce. Nie jest publikowany wyrok tak samo nazywającego się podmiotu, a decydują o tym ci sami, którzy nie chcieli publikować wcześniej. Opisać racjonalnie tę sytuację – niemożliwe (chyba, że jakimiś wulgaryzmami). Tak się kończy nihilizm prawny.

Oto moja, niepełna oczywiście, lista „nie ma” w legislacji jakie zaistniały przez ostatnie lat pięć.

1. Nie ma obiektywnego, racjonalnego, opartego na rzeczywistych potrzebach regulacyjnych procesu podejmowania decyzji w sprawie zmiany przepisów prawa. Przykładów jest, aż nadto.
2. Nie ma aktualnych, pełnych informacji i dokumentów udostępnianych w systemie  Rządowego procesu legislacyjnego, a sam system nie jest aktualizowany. Po przejściu w RPL do widoku informacji o każdym nowym projekcie ustawy widzimy m. in. zdanie: Projekt zwolniony z obowiązku opracowywania założeń projektu ustaw na podstawie wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Tylko, że obowiązek opracowywania projektów założeń projektu każdej ustawy został zniesiony nowelą Regulaminu pracy Rady Ministrów, która weszła w życie 22 czerwca 2016 r. (MP poz. 494).
3. Nie ma aktualnych materiałów informacyjnych ułatwiających sporządzanie projektów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z § 23 RpRM: Prezes Rządowego Centrum Legislacji opracowuje do celów informacyjnych,  udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji i aktualizuje opisy procedur przyjmowania projektów. Mimo dość istotnych zmian regulaminowych (patrz pkt wyżej) na dzień 9 listopada 2020 r. na rzeczonej stronie spokojnie sobie wisi materiał Rządowy proces  legislacyjny – opis procedur opracowany w grudniu 2014 r., nigdy(!) nieaktualizowany. Dokładnie to samo jest z materiałem mającym wspomagać opracowywanie OSR Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego udostępnianym na BIP RM. Jest, ale odnosi się do stanu prawnego z grudnia 2014 r.
4. Nie ma już na stanowiskach bezpośrednio lub pośrednio związanych z rządowym procesem stanowienia prawa bardzo, bardzo wielu osób, które swoją kompetencją, osobistym zaangażowaniem i wieloletnim doświadczeniem wypełniały obowiązki, kierując się przede wszystkim zasadami bezstronności, apolityczności i obiektywizmu.
5. Nie ma przeprowadzanych wszystkich etapów rządowego procesu legislacyjnego, nie tylko wtedy kiedy to wynika z obiektywnych ograniczeń czasowych.
6. Nie ma w Sejmie zapewnionego pełnego, odpowiednio długiego, pozwalającego przedstawić argumenty i opinie wszystkich interesariuszy procesu legislacyjnego i to nie tylko w sprawach, które są sporne politycznie, ale i w sprawach, które można by rozpatrzeć rzeczowo, decydując o treści przepisów bez partyjnego nakazu i propagandowego przekazu.
7. Nie ma odpowiedniego okresu vacatio legis ustaw i to nie tylko tych, które mają gasić realne, czy wyimaginowane zagrożenia, ale także w sprawach, które nie wymagają pośpiechu.
8. Nie ma już ery, w której przestrzegano tak oczywistych oczywistości jak nienowelizowanie ustawy, która nie została jeszcze ogłoszona, niedodawanie preambuły do nowelizacji, czy nieformułowanie przepisu o wejściu w życie ustawy nowelizującej z użyciem formuły, że traci ona „swą moc”.
9. Nie ma Trybunału Konstytucyjnego, którego prawo do oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustaw nie jest kwestionowane, a publikacja jego wyroków nie zależy od widzimisię rządu czy nierządu.
10. _{*** **} od kilku dni informacji umieszczanej bezpośrednio na aktach publikowanych w Dzienniku Ustaw, kto i o której godzinie, z dokładnością co do sekundy, ogłosił dany akt – znamienne w wielu wymiarach.

Jak wyżej zaznaczyłem, lista „nie ma” w legislacji jest w rzeczywistości duuużo dłuższa. Jest dowodem na sprowadzenie procesu stanowienia prawa do poziomu prymitywnego narzędzia używanego do załatwiania bieżących potrzeb i partykularnych interesów uzurpatorów wyimaginowanej woli suwerena. To w gruncie rzeczy wyższa forma nihilizmu prawnego – anarchia.

A życie toczy się. W Monitorze Polskim pod pozycją 1017 opublikowano obwieszczenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 29 października 2020 r. w sprawie włączenia kwalifikacji rynkowej „Zmywanie naczyń” do Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji. Czyżby otwierały się nowe możliwości pożytecznego wykorzystania tych, dla których kur ważniejsze prawa są niż praworządność.

WZ

Rządowy proces legislacyjny to jeden z tematów, który bardzo często pojawia w pytaniach o szkolenia. To naturalne, choćby z tego powodu, że w aparacie administracyjnym obsługującym Radę Ministrów, ministrów oraz organy centralnej administracji rządowej ciągle pojawiają się nowe osoby potrzebujące wiedzy podstawowej i bardziej zaawansowanej. Mam problem z takimi szkoleniami, ze względu na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, regulacje proceduralne mają się nijak do praktyki. Coraz więcej projektów procedowanych jest z pominięciem różnych etapów i rożnych podmiotów, właściwie bez żadnego trybu. Po drugie, dostępne materiały źródłowe są nieaktualne, bo nie są aktualizowane, mimo zmiany stanu prawnego, którego dotyczą. Szkolenie z czegoś, czego systemowo się nie przestrzega jest dość frustrujące dla szkolącego i szkolonych.

Ta refleksja odnosi się zwłaszcza do jednego z ważniejszych elementów rządowego procesu legislacji – oceny wpływu. BIP Kancelarii Prezesa Rady Ministrów definiuje ocenę wpływu jako proces analityczny wspomagający podejmowanie decyzji w zakresie rozwiązań regulacyjnych. Podstawowym celem tego procesu jest dostarczenie osobom podejmującym decyzje możliwie pełnej informacji na temat potencjalnych skutków proponowanych działań. Innymi słowy z oceny wpływu ma wynikać, czy nowe prawo, zmiana prawa lub uchylenie przepisów będzie miało zakładane skutki. Szczególnym przejawem oceny wpływu jest obowiązek sporządzania formalnego dokumentu zawierającego informacje stanowiące podsumowanie oceny wpływu – „ocena skutków regulacji” (OSR) sporządzana jako część uzasadnienia projektu rządowego. Procedury sporządzania i uzgadniania OSR określa Regulamin pracy Rady Ministrów. Bez OSR, co do zasady, nie może obyć się żaden projekt rozporządzenia czy ustawy. Przewidziana jest także (w ograniczonym zakresie) OSR ex post, czyli swoista merytoryczna ewaluacja zasadności i skutków przyjętych rozwiązań. Wszystko to ubrane w sformalizowany wzór dokumentu, w którym trzeba odpowiedzieć na pytania, wypełnić tabelki i zakreślić odpowiednie pola. Mimo, że formularz zawiera dość szczegółowe objaśnienia, a dodatkowo swego czasu opracowano kilka materiałów pomocniczych pozwalających lepiej go wypełniać, śmiało można powiedzieć, że OSR- y nie spełniają swojego zadania. W większości z nich określa się cel (co się chce osiągnąć) zamiast opisania problemu (co nie działa). Opisuje się problem bez wskazania jego skali uzasadniającej proponowane rozwiązania prawne. Podaje się niekonkretne, niemierzalne cele (np. „poprawa funkcjonowania rynku”). Nie uwzględnia się wszystkich podmiotów, których dotyczy regulacja, a także liczebności podanych grup. Krótko rzec ujmując, praktyka opracowywania OSR nijak się ma do górnolotnych założeń przyświecających idei oceny wpływu.

Przyczyny powyższego stanu rzeczy są oczywiste – brak czasu w procesie legislacyjnym, brak sankcji za źle przygotowaną OSR oraz brak mechanizmów korygujących niezgodności skutków zmiany przepisów z celami założonymi w ocenie wpływu. Wreszcie, najważniejsza przyczyna – polityczne uwarunkowania większości poważniejszych decyzji regulacyjnych. Zresztą wiele ustaw, których skutki finansowe, społeczne i gospodarcze są bardzo duże, w ogóle nie podlega ocenie wpływu, bo są to projekty poselskie, komisyjne albo prezydenckie, co do których wymogu sporządzania OSR nie ma.

Nie będzie wielką przesadą jeśli napiszę, że obecnie OSR to „sztuka dla sztuki” i po prostu – dodatkowa uciążliwość dla urzędników, a ocena wpływu nie wpływa na nic, ani na decyzję o zmianie prawa, ani na jej odwrócenie, jeśli nowe prawo się nie sprawdzi.  Gdyby uczciwie podchodzić do oceny wpływu, to w dzisiejszych warunkach w odniesieniu do projektów ustaw, większość OSR powinna określać jako cel ustawy zwiększenie słupków poparcia w sondażach wyborczych.

Mimo tak negatywnej oceny OSR-y robią „karierę” także w parlamentarnym procesie legislacyjnym. W Biurze Analiz Sejmowych powołano Zespół Oceny Regulacji Prawnych. Ocenę wpływu uczyniono jednym z zadań Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu. Wszyscy bardzo poważnie traktują ocenę wpływu, ale niewiele z tego wynika, może oprócz zainteresowania szkoleniami  z tego tematu.

Oczywiście, jak zwykle mój wpis nie może się obyć bez nawiązania do aktualnych uwarunkowań (choć pierwotnie tego naprawdę nie zakładałem). Kampania wyborcza pokazuje szczególnie wyraźnie jaką fikcją jest ocena wpływu. Festiwal obietnic, zwały „kiełbasy wyborczej”, spektakle kampanijnych fajerwerków zapewnień o podwyżce świadczeń, zmniejszeniu podatków lub zniesieniu danin publicznych. Kwintesencją jest tu treść (nieprzyjętej niestety) poprawki nr 19 do projektu  ustawy zgłoszonej w czasie drugiego czytania w dniu 19 czerwca 2020 r. do prezydenckiego projektu ustawy o Polskim Bonie Turystycznym, aby po art. 41 dodać art. 41a w brzmieniu:

„Art. 41a. Żeby wszyscy byli zdrowi, piękni i bogaci, a Pani Minister Emilewicz, aby miała własny helikopter do rozrzucania pieniędzy nad Polską na każde wezwanie.”

Czy naprawdę nie ma możliwości wprowadzenia mechanizmów weryfikujących nierealne obiecanki wyborcze? Czy nie można wprowadzić realnych, opartych na racjonalnych przesłankach i weryfikowalnych dowodach, barier dla radosnej twórczości spin doktorów? Czy nowoczesne demokratyczne państwo stać na fikcyjną ocenę wpływu? Liczę, że mogłoby to być przynajmniej częściowo rozstrzygnięte w ustawie o tworzeniu prawa, o której pisałem kilka wpisów wcześniej. Póki co pozostaje apel o uczciwość w legislacji przy formułowaniu argumentów uzasadniających zmianę prawa.

WZ

Tytuł wpisu banalny, ale czy mógłby być inny. Od 2008 r., kiedy wybuchł kryzys finansowy,  powtarzałem, że nic na świecie nie jest pewne. Żaden najbezpieczniejszy biznes, żadna nadzwyczajna nawet przezorność nie uchronią przed niespodziewanymi zagrożeniami. Nic nie jest pewne, bo zglobalizowany świat reaguje z prędkością światła, a ściślej mówiąc z prędkością łączy internetowych, na wszelkie nadzwyczajne sytuacje i wydarzenia. Są one także pochodną globalizacji, natychmiastowego przekazywania informacji (prawdziwych i fałszywych), powszechnej dostępności szybkich środków transportu. Sam w tym uczestniczę. Moim ulubionym regionem we Włoszech jest Lombardia,  a czymś szczególnie ulubionym, letnie samochodowe eskapady nad Gardę, z nieodległym Bergamo i Brescią. Dzisiaj, póki co, to przeszłość i niepewne widoki na przyszłość.

Czy wobec wyzwań czasów zarazy mamy się przejmować legislacją? Z całą pewnością tak, bo to ona ostatecznie zdecyduje o zakresie ograniczeń i sankcji związanych z epidemią. To za jej pomocą wprowadzone będą ulgi, zwolnienia i nowe świadczenia mające zniwelować niekorzystne skutki społeczne i gospodarcze. Zasadniczym problemem staje się tutaj pewna reguła, której omówieniem często rozpoczynam swoje szkolenia. Prawo jest zawsze o krok za rzeczywistością. Przepisami – co do zasady – reagujemy, na coś co już się wydarzyło. Stymulujemy zachowania społeczne czy rynkowe, żeby wskutek regulacji osiągnąć pożądany efekt. W normalnej sytuacji, kiedy jest czas na działanie w ramach określonych przepisami procedur mamy możliwość lepszego „zaprogramowania” procesu zmiany jaka ma się dokonać. Taki czas jak obecnie weryfikuje poprawność owego „programowania”. Niby system prawny jest zupełny. Mamy ustawy o stanach nadzwyczajnych (wojennym, wyjątkowym, klęski żywiołowej), mamy przepisy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, ale co chwila pojawiają się pytania i wątpliwości jak je stosować albo okazuje się jak te przepisy są niedoskonałe. Z jednej strony mamy prawny klincz z wyborami, gdzie zainteresowane strony używając prawnych bądź racjonalnych argumentów wykazują interesowność polityczną oponentom, z drugiej, ukazało się wiele deficytów regulacyjnych niepozwalających reagować ad hoc na obiektywne potrzeby obywateli czy przedsiębiorców. Na przykład wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast nie mogą zwalniać z rat podatków lokalnych jeszcze nienależnych, choć są takie przypadki, w których byłoby to słuszne i pozwalało uniknąć kolejnych niepotrzebnych skomplikowanych procedur biurokratycznych.

Zawsze byłem zwolennikiem tezy, że szeroko rozumiana legislacja powinna być elastyczna wobec zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych. Zatem, i dzisiaj dopuszczam specjalne rozwiązania proceduralne, zmianę podejścia do wprowadzania nowych, nietypowych, niespotykanych wcześniej rozwiązań prawnych, wychodzących naprzeciw, a najlepiej przed problemy,  jakie może wywołać zaraza.Mocno trzymam kciuki za tych, przed którymi stanęło zadanie redagowania projektów „antykryzysowych”, „antywirusowych” i tym podobnych. I pewnie przytrafi się wiele błędów, niedoróbek i niedociągnięć legislacyjnych. Najważniejsze jednak, by przy rozwiązywaniu problemów spowodowanych wirusem nie zapominać o podstawowych konstytucyjnych zasadach związanych z tworzeniem prawa i prawidłową legislacją. Nie zapominajmy zatem o zasadzie równości, proporcjonalności, pewności prawa,  niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych i wszystkich innych, choć w obecnym stanie rzeczy, zwłaszcza kiedy powstaną jakieś inne nieprzewidywalne  okoliczności, w konkretnych sytuacjach, mogą te zasady przybierać inny niż do tej pory kształt. Tylko, żeby dzisiejsze problemy nie stały  się łatwym uzasadnieniem do ich „wyłączania”, argumentem do kwestionowania zasad państwa prawnego, które „utrudniają” niesienie pomocy i zapobieganie negatywnym skutkom zarazy.

Pozostając w domu, życzę zdrowia bez wirusowych zawirowań

WZ

PS (28 03 2020 wieczór)

Wpis powstał 24 marca przed południem. Tuż po południu poinformowano o propozycji nadzwyczajnego procedowania przez Sejm za pomocą środków komunikacji elektronicznej i „zdalnych” głosowań . Czegoś takiego, zgodnie z wydźwiękiem wpisu spodziewałem się i dopuszczałem. Bardzo mocno trzymałem kciuki za zespół Kancelarii Sejmu i urzędników ministerstw redagujących projekty ustaw „antykryzysowych”, żeby dali radę.  Dali radę – dziękuję i gratuluję. Wielki szacun.

Dzisiaj rano (sobota) pierwsza informacja jaka uderzyła po odpaleniu internetu – zmiana Kodeksu wyborczego w zakresie sposobu przeprowadzania głosowań. Koniec końców wychodzi, że wpis był proroczy, a na moich szkoleniach część odpowiedzi na pytanie, jakich zasad ukształtowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie złamano do tej pory, stała się nieaktualna, bo wyjaśniałem, że chodzi o zasadę niezmieniania na  niekorzyść podatników podatków ustawą opublikowaną po 30 listopada i niezmienianie zasad wyborczych później niż 6 miesięcy przed wyborami. Nadzwyczajna sytuacja w jakiej się znajdujemy została wykorzystana do złamania tej drugiej zasady. Moje obawy z końca wpisu jakby ziściły się.