Legislacja „w ciemno” – proceder dopuszczalny pod pewnymi warunkami.

W Sejmie kolejna „naprawcza” (ci co liczą podali, że piąta) ustawa w sprawie Trybunału Konstytucyjnego. Nowość ma tytuł ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Projekt o tyle ciekawy, że zapowiada nowe legislacyjne podejście do ustawowego uregulowania funkcjonowania TK. Jak wynika z projektu, który już ekspresowo poddano I czytaniu, będzie jeszcze ustawa o postępowaniu przed Trybunałem i odrębna ustawa z przepisami wprowadzającymi.

Zadano mi pytania. Czy można procedować projekt ustawy bez niektórych elementów przesądzających o jej stosowaniu? Czy można ogłosić ustawę w sytuacji, gdy nie wiadomo kiedy i na jakich zasadach wejdzie w życie? Odpowiadam – można, sam uczestniczyłem w pracy nad projektami, które procedowane były samodzielnie i odrębnie od ustaw je wprowadzających. Taka sytuacja miała miejsce przy wprowadzaniu reformy administracyjnej z 1999 r. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym była ogłoszona 27 lipca 1998 r., ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie była ogłoszona 4 sierpnia 1998r., a ustawę z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ogłoszono dopiero 29 października 1998 r.

Nie ma żadnych formalnych przeciwwskazań przeciwko takiemu procedowaniu ustaw. Nie ma przepisu, który tego by zakazywał. Natomiast, sprzeciwiają się temu podstawowe zasady tworzenia prawa i jego aksjologii. Przepis ustawy nie jest zawieszony w próżni. Norma prawna, która z niego wynika jest w danym momencie elementem określonego systemu prawnego. Powinno się, więc tworzyć przepisy ustawowe kompleksowo, równolegle z tak ważnymi elementami, jak przepisy przejściowe z nimi związane, czy przepisy o ich wejściu w życie. Jest całe mnóstwo zagrożeń wynikających z „rozczłonkowania” procesu legislacyjnego ustaw ściśle ze sobą związanych. Co będzie, jak mimo ogłoszenia ustawy, ustawodawca nie zdoła przyjąć (i ogłosić) pozostałych aktów z nią związanych. Ile problemów powstanie, gdy ustawodawca uzna na etapie rozstrzygania problemów intertemporalnych, że rozwiązanie merytoryczne już przyjęte w ustawie należy zmienić. Dlatego nie powinno dochodzić do takich sytuacji, a jeśli już to tylko w sytuacji konsensusu wszystkich sił i stron uczestniczących w procesie legislacyjnym. Tak właśnie było w przypadku reformy administracyjnej z 1999 r. Mimo merytorycznych różnic i sporów, co do szczegółowego kształtu i zakresu wprowadzanych nowych rozwiązań, ustawy samorządowe powstawały przy aktywnym współudziale rządzącej koalicji (AWS) i partii opozycyjnych. Potężna praca na komisjach prowadzona była wspólnie,

Czyżbym wywodził, że to co dzieje się obecnie z projektem ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest dopuszczalne i poprawne. Absolutnie nie. Stanowczo uważam, że projekt ustawy nie powinien być procedowany bez wszystkich innych przepisów z nim powiązanych merytorycznie i legislacyjnie. Obecna sytuacja jest zupełnie inna niż ta przy uchwalaniu ustaw reformujących administrację publiczną. Po pierwsze, przy uchwalaniu ustaw reformujących administrację działały normalne, demokratyczne parlamentarne procedury. Po drugie, działał mechanizm kontrolny procesu stanowienia prawa – możliwość zaskarżenia (i była gwarancja rozpatrzenia skargi) przepisów do Trybunału Konstytucyjnego. A dzisiaj, rzeczony projekt jest tylko i wyłącznie elementem politycznej rozgrywki. W tym blogu, zbędne jest argumentowanie o jego niekonstytucyjności – jest oczywista. Powiem tylko, że projekt jest po prostu nieprzyzwoity (miejscami obraźliwy wobec sędziów TK), cyniczny i jestem przekonany – nie dojdzie do skutku.

Swoją drogą nastąpił progres, albowiem projekt jest o niebo lepszy z punktu widzenia Zasad techniki prawodawczej, niż poprzednie wyroby legislacyjnopododne przedstawiane w sprawie TK w drukach nr 558, 122 i 12. O niebo lepszy, a jednak daleki od doskonałości. Niezbyt przekonujący podział na jednostki systematyzacyjne, przepisy szczegółowe w przepisach ogólnych (art. 2-5), przepis merytoryczny w przepisach końcowych (art. 30), przepis karny w złym miejscu z niedopuszczalnym odesłaniem do innej ustawy (art. 25). Są też średnioliczne, drobne niedoróbki legislacyjne. Nie jestem do końca pewien, czy pomagał w jego redakcji legislator. Legislator nie napisałby … podstawie przepisów wydanych w celu wykonania art. … .

Tytułowa legislacja „w ciemno” jest co najmniej niewskazana, a jeśli już, to tylko pod pewnymi warunkami. O ile warunki te mogą zaistnieć na etapie procedury parlamentarnej, to dużo trudniej wyobrazić sobie, że mogą wystąpić podczas procedowania projektów ustaw na etapie rządowego procesu legislacyjnego. Fakt, że trudno to sobie wyobrazić nie przesądza, że taki sposób procedowania tu nie występuje. Bardzo proszę. Oto 30 września br. pojawił się na stronie RPL projekt ustawy – Kodeks urbanistyczno-budowlany. Projekt monumentalny (607 artykułów), który powstawał kilka lat. Projekt znacząco wpływający na wiele innych ustaw i z którym wiążą się liczne problemy intertemporalne do rozwiązania w przepisach przejściowych. Próżno szukać na stronach RPL projektu ustawy wprowadzającej nowy Kodeks. Nie ma ich, a minister wnioskodawca projektu Kodeksu w piśmie przewodnim kierującym projekt do uzgodnień przyznaje wprost, że przepisy wprowadzające skierowane zostaną do konsultacji w terminie późniejszym, po ustabilizowaniu treści projektu Kodeksu. Doprawdy, rozbrajająca szczerość, ale uzgadnianie tego projektu bez przepisów wprowadzających to nieporozumienie. Pomijając kwestie intertemporalne nie sposób przecież przewidzieć zakres zmian, jakie będą konsekwencją w innych ustawach. W tym przypadku legislacja w ciemno (legislacja hipotetyczna) będzie nadzwyczaj nieefektywna i wcale nie usprawni procesu prawotwórczego, a pewnie i nie wpłynie na wyższą końcową jakość projektów.

Na koniec refleksja ogólna. Wszystko już było. Każde naruszenie standardów procedury ustawodawczej już się wydarzyło. To podstawowy argument sprawców takich deliktów. Są jednak granice, których prawodawca nie powinien przekraczać po żadnym pozorem, choćby to była jedyna droga do skutecznej realizacji interesu politycznego.

WZ

Jednostronicowe ustawy – małe nie zawsze jest piękne.

Jest kanikuła więc może trochę lżej o legislacji, choć cały czas na poważnie. Fascynują mnie krótkie, całkowicie nowe ustawy. Takie co mieszczą się mniej więcej na jednej stronie formatu A4. W takim przypadku zawsze pojawia się ciekawość, jak ustawodawca poradził sobie na tak małej powierzchni papieru z jakimś doniosłym problemem prawnym, społecznym lub gospodarczym, bo przecież tylko w takich przypadkach konieczna jest jego ingerencja. Oczekuję aktu doskonałego, kondensującego w nielicznych przepisach całość norm prawnych jakie niezbędne są, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości jakie prawa i obowiązki z nich wynikają.

Rzeczywistość jednak rozczarowuje. Zazwyczaj, krótka z racji objętości, lektura takiego aktu pozwala już po chwili skonstatować, że mam do czynienia z jakimś legislacyjnym nieporozumieniem, zaprzeczającym rudymentarnym zasadom tworzenia prawa i funkcji ustawy. Pisałem już zresztą o takim przypadku we wpisie z dnia 13 11 2015 r. pod znamiennym tytułem Ustawa o osobach starszych – regulacyjny uwiąd, czyli „beznormatywność” w prawie czystej postaci.

Tym razem, przeglądając Dziennik Ustaw, natknąłem się na ustawę z dnia 13 maja 2016 r. o dokończeniu budowy Zbiornika Wodnego Świnna Poręba (poz. 927).

Już sam tytuł zdaje się wołać „to nie powinna być ustawa”. Ale może nie, może problem jest rzeczywiście na tyle poważny, że Sejm Rzeczypospolitej musiał się nim zająć i rozwiązać. Art. 1 stanowi wszak, że ustawa określa zasady (podkreślenie WZ) dokończenia budowy Zbiornika Wodnego Świnna Poręba, zwanego dalej „Zbiornikiem”. Niestety w dalszej treści, co do zasady, tych zasad brak. Ustawa odnosi się właściwie tylko do źródeł i sposobu finansowania przedsięwzięcia. Nawiasem mówiąc jest sprzeczność między art. 1, który mówi tylko o Zbiorniku, a art. 3 stanowiącym, że w ramach dokończenia budowy Zbiornika realizuje się zadania dotyczące Zbiornika, przebudowy dróg, przeciwdziałania osuwiskom ziemi i likwidowania ich skutków dla środowiska.

Ciekawą jednostką redakcyjną jest art. 2: Dokończenie budowy Zbiornika jest finansowane w latach 2016–2017. Przesądza to o „epizodyczności” ustawy. Symptomatyczne jest, że ustawodawca posłużył się myślnikiem między liczbami 2016 i 2017, czyżby podświadomie przewidział, że sprawa się rozciągnie w czasie i myślnik wstawił „na zapas”. Dowodem na takie „chytre” podejście jest art. 7 ust. 2, który stanowi: Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej przedkłada Radzie Ministrów oraz Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej, nie później niż do dnia 31 maja roku kalendarzowego, roczną informację o realizacji zadań określonych w ustawie za rok ubiegły. Czyli do końca świata i jeden rok dłużej biedny minister będzie się opowiadał rządowi i Sejmowi z dokonań dotyczących realizacji. Jak się patrzy na historię zbiornika Świnna Poręba (początek budowy 1986 r.) to pewnie tak będzie.

Jak rozumiem, jedyną realną przyczyną, dla której powstała omawiana ustawa było wskazanie źródła finansowania, w sytuacji gdy skończyło się ono w związku z nomen omen wyschnięciem źródła przewidzianego ustawą z dnia 4 marca 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Program budowy Zbiornika Wodnego Świnna Poręba w latach 2006–2015” . Tamta ustawa w załączniku przewidywała nakłady na budowę zbiornika w wysokości ponad 1,6 mld złotych. Tymczasem ustawa o dokończeniu … przewiduje wydatki w wysokości ok. 53 mln i też – nie wiedzieć po co – ma załącznik. Czy rzeczywiście Państwo nie było w stanie sobie poradzić z taką drobnostką, czy rzeczywiście musiało przyjmować ustawę? Wreszcie jak już się tak zdecydowało, to czy nie mogło tego zrobić poprzez nowelizację ustawy z 2005 r., zamiast literalnie powtarzać jej przepisy w nowej ustawie (patrz art. 3a ustawy o ustanowieniu programu).

Może ktoś powiedzieć, że czepiam się, że są inne ważniejsze problemy, o których mógłbym pisać (akurat przysłuchuję się trzeciemu czytaniu projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) ale takie ustawy pokazują istotę problemów, które przekładają się potem na negatywne oceny systemu tworzenia prawa i deprecjację działalności legislacyjnej. Ustawy, które rozwiązują problemy błahe, ustawy, które zaspokajają chwilowy, partykularny interes, nie powinny być przyjmowane.

Na koniec nie mam jakiegoś ciekawego bon mot. Wystarczy sam tytuł. Będzie tylko jedno życzenie – takich ustaw jak najmniej.

Ustawa o osobach starszych – regulacyjny uwiąd, czyli „beznormatywność” w prawie czystej postaci.

Nowa kadencja Sejmu rozpoczęta i pojawił się nawet pierwszy projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk nr 6), który sam w sobie mógłby stanowić przedmiot kilku „mięsistych” wpisów ale ponieważ rzecz jest ultrapolityczna, wypada z zakresu moich blogowych rozważań.

Póki co, wracam więc do końcowych osiągnięć regulacyjnych Sejmu VII kadencji – ustawy z dnia 11 września 2015 r. o osobach starszych (Dz. U. poz, 1705) ogłoszonej 26 października, z datą wejścia w życie wyznaczoną na 1 stycznia 2016 r. Dlaczego ta ustawa zasłużyła sobie na wpis o tak wiele i jednoznacznie mówiącym tytule? Otóż jest to spektakularny przykład naruszenia fundamentalnych zasad tworzenia prawa w naszym systemie prawnym.

Zacznijmy od spraw widocznych gołym okiem. Ustawa liczy sobie całe siedem artykułów, w tym ten o wejściu w życie i spokojnie można ją zmieścić na jednej stronie A4. Owa szczupłość regulacji, w niektórych przypadkach byłaby chwalebna, więc co mi nie pasuje? Po prostu, tej ustawy nie powinno być. Nie powinna się przydarzyć ciału ustawodawczemu, nawet pod koniec kadencji w ferworze przedwyborczej gorączki legislacyjnej (o problemie traktuje wpis z 11 sierpnia W upale o legislacji). Ta ustawa wystawia na szwank instytucję ustawy, jako najważniejszego po Konstytucji źródła prawa, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące. Źródła prawa regulującego sprawy najważniejsze z punktu widzenia wolności i praw obywatelskich. Źródła prawa, zastrzeżonego do regulowania najistotniejszych spraw społecznych i gospodarczych. Ustawa o osobach starszych nie spełnia tych kryteriów. Sam tytuł jeszcze tego nie przesądza. Po samym tytule możnaby przypuszczać, że oto ustawodawca, uznając doniosłość problemów związanych z żywotem ludzi w podeszłym wieku, postanowił kompleksowo ustawowo je uregulować. Albowiem, jak stanowi § 2 Zasad techniki prawodawczej, ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. Oczywiście, biorąc pod uwagę objętość przepisów ustawy z dnia 11 września, nie wypełniono tej dyrektywy. Co zatem ona zawiera. Zgodnie z art. 1 ustawa określa zakres monitorowania i przedstawiania informacji o sytuacji osób starszych, podmioty uczestniczące w realizacji tego zadania oraz źródła jego finansowania. Czyli góra urodziła mysz. Trzeba całej, odrębnej ustawy, żeby uregulować czysto logistyczną procedurę „monitorowania i przedstawiania informacji”. Najważniejsze organy administracji rządowej, a to, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie mają „monitorować”, tak jakby to nie wynikało już z innych obowiązujących przepisów. Sejm i Senat, z całym szacunkiem dla problemów osób starszych, nie mają nic innego roboty jak „przerabiać” 158. informację o czymś tam.

Uwaga trzymajcie się: Informacja Rady Ministrów podawana jest do wiadomości publicznej (art. 5 ust. 3); na to też trzeba było ustawy. I jeszcze jedna niezwykle ważna norma wypełniająca zakres przedmiotowy ustawy: Monitorowanie sytuacji osób starszych oraz przygotowanie informacji … jest finansowane z budżetu państwa (art. 6 ust. 4).

Mówiąc bez ogródek, ustawa o osobach starszych to nieporozumienie, akt który jest normatywną wydmuszką, legislacyjnymi plewami (czyżby nowy termin z moim copyright?), niezasługującymi na regulację ustawową. Mam nadzieję, że taka ustawa się już nigdy nie przydarzy, nie obniży rangi materii ustawowej i powagi parlamentu. Szczęściem moim byłoby jej uchylenie w okresie vacatio legis.

WZ

Mój wielki smutek.

Jak skrupulatnie wyliczyłem jest to wpis trzynasty. Nie jestem przesądny, a „13” traktuję jako liczbę szczęśliwą. Swego czasu, jako dyrektor biura w Kancelarii Sejmu i dyrektor departamentu w Rządowym Centrum Legislacji, czekałem wręcz na trzynastego w piątek, starając się w ten dzień podpisać najwięcej pism (nigdy się nie zdarzyło, żeby takie pismo „wróciło” z jakimś problemem). Ale trzynasty wpis to dobra okazja do omówienia kwestii związanych z błędami, które wkradają się do tekstów aktów normatywnych, a mają charakter oczywistych pomyłek lub drobnych niedoróbek redakcyjnych albo, jak wolą niektórzy, są skutkiem pecha. Dodatkowo, do napisania niniejszego tekstu skłoniło mnie także zamieszanie z ustawą z dnia 5 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o kuratorach sądowych , którego skutkiem jest wniosek Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie trybu jej uchwalenia z Konstytucją, i w związku, z którym – jak donosi Dziennik Gazeta Prawna – w prokuraturze zostanie wszczęte postępowanie sprawdzające celem ustalenia, „czy zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia jakiegokolwiek przestępstwa”. Skąd te wszystkie działania najpoważniejszych organów? Odpowiedź jest prosta – z najzwyklejszego przejęzyczenia, z pomyłki, z chwili nieuwagi. Nie wchodząc w szczegóły, Pani Marszałek Sejmu powiedziała „kto jest za przyjęciem poprawki” zamiast „kto jest za odrzuceniem poprawki”, a tekst ustawy sporządzono tak jakby użyła właściwej formuły słownej, bo tak też (jakby Pani Marszałek prawidłowo wypowiedziała formułę) głosowali posłowie, rozpatrując poprawki zgłoszone do ustawy przez Senat.

Jest we mnie wielki smutek kiedy czytam o takich przypadkach. Ten smutek jest we mnie także, kiedy słyszę o prostych błędach legislacyjnych wykrytych na etapie po ostatecznym przyjęciu, a przed ogłoszeniem ustawy lub rozporządzenia. Literówka, błędne odesłanie, powtórzona numeracja w równolegle procedowanych ustawach. Smutno mi, bo nasze Państwo (nie regulować ekranu – świadomie użyłem dużej litery) jest wobec takich przypadków bezsilne. Przez ćwierćwiecze stworzyło i ugruntowało fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wypracowało modelowy system prawny, oparty na precyzyjnych zasadach ale nie potrafi sobie poradzić z takimi drobnostkami. Jak parę lat temu, w którejś noweli ustawy o PIT albo CIT, dopiero przed przesłaniem do ogłoszenia zauważono, że przepis mówi o „pomiotach” zamiast o „podmiotach” to wiele wody w Wiśle upłynęło, wiele papieru i tonera w drukarkach zużyto na pisma, co z tym fantem zrobić. Najtęższe legislacyjne głowy zastanawiały jak problem rozwiązać. Najwyżsi urzędnicy związani z obsługą procesu legislacyjnego wymieniali się w tej niepoważnej sprawie bardzo poważnymi pismami pisanymi na podstawie jeszcze poważniejszych notatek. Niepoliczalne są nerwy, jakie stracili legislatorzy uczestniczący w procesie legislacyjnym projektu zawierającego nieszczęsny przepis. Dlaczego? Bo w naszym prawie, tym określającym procedury legislacyjne do ogłoszenia aktu włącznie, nie jest określone co w przypadku drobnej, oczywistej pomyłki można (należy) zrobić.

Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zawiera co prawda pojęcie błędu w akcie normatywnym, z tym że błąd ten odnosi się do aktu już ogłoszonego. Inaczej mówiąc, sprostować można jedynie błąd polegający na różnicy między tekstem przesłanym do ogłoszenia a tekstem ogłoszonym, a więc dawniej błąd zecera składającego czcionki do druku a obecnie –  błąd komputera przekształcającego tekst przesłany do ogłoszenia w plik ogłoszony, czyli błąd praktycznie niemożliwy. A co z literówką tkwiącą w tekście ustawy podpisanym przez Prezydenta albo w tekście rozporządzenia podpisanym przez ministra. Takiego błędu nasz system nie przewiduje. Tekst ogłoszony musi być identyczny z naturalnym, czyli podpisanym i przekazanym do ogłoszenia. A przecież błędy się zdarzają i zdarzać będą – każdemu, no, oprócz tych co nic nie robią.

Jestem zwolennikiem uczciwości w legislacji, nazywaniem spraw po imieniu i rozwiązywaniem problemów, a nie przechodzeniem nad nimi do porządku dziennego, Jest pewne, że błędy są i będą, czego najlepszym przykładem jest Konstytucja, w której mimo tego, że przykładano przecież szczególną wagę do bezbłędności treść,i nie uniknięto konieczności korekty przez obwieszczenie o sprostowaniu błędów w istocie redakcyjnych i to po kilu latach od dnia wejścia w życie (Dz. U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319). Powinna w końcu znaleźć się formalna i legalna procedura poprawiania błędów na każdym etapie procedury legislacyjnej, w tym zwłaszcza na etapie ogłaszania.

We wszystkich innych aktach prawnych niż akty normatywne przewidziane jest poprawianie oczywistych błędów. Kodeks postępowania administracyjnego, kodeks postępowania cywilnego i kodeks postępowania karnego przewidują korektę błędów pisarskich i oczywistych omyłek w decyzjach administracyjnych i orzeczeniach sądowych. Wiem, że jest istotna różnica między organami wydającymi rozstrzygnięcia indywidualnie, a organami wydającymi akty normatywne powszechnie obowiązujące, ale skoro jest błąd, to niezależnie od charakteru aktu powinna być możliwość jego poprawienia.

Od wielu lat podnoszę postulat – wprowadźmy stosowne zmiany do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych …, dające podstawę prawną do prostowania oczywistych pomyłek w aktach normatywnych przekazanych do ogłoszenia. Wprowadźmy także odpowiednie procedury (podstawy prawne) korekty w projektach ustaw procedowanych na etapie prac Rady Ministrów i parlamentarnym. Do tej pory odbywa się to na zasadach określonych zwyczajem, zdroworozsądkowym podejściem, ale to za mało, a w sytuacjach skrajnych, takich jak słynny przecinek art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego wywołuje już realne problemy ze stosowaniem przepisów. Głos ten jednak nie spotyka się w środowisku z poparciem. Raczej słyszę w związku z moimi propozycjami krytykę, Skupia się ona dwóch aspektach – konstytucyjnym, pada zarzut, że taka procedura byłaby sprzeczna z konstytucyjnymi zasadami stanowienia prawa. Trudno z tym argumentem dyskutować ale jestem przekonany, że skoro art. 88 ust.2 Konstytucji mówi, że „zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa” to mieści się w tym możliwość określenia procedury zamiany wyrazu „pomiotach” na wyraz „podmiotach” bez angażowania do tego obu izb parlamentu i Prezydenta. Drugi aspekt krytyki mojego pomysłu jest bardziej praktyczny. Otóż obawiają się niektórzy, że to zbyt wielka odpowiedzialność nakładana na tych, którzy mieliby takie zmiany wprowadzać i że procedura taka stanowiłaby zapewne pole do wprowadzania ręką legislatorów zmian merytorycznych do przyjętych już przepisów. Osobiście bym się tego nie obawiał. Zakładam, że każdy średnio rozgarnięty legislator (a już na pewno jego zwierzchnik) jest w stanie ocenić, czy zmiana w brzmieniu przepisu powoduje zmianę treści merytorycznej. Przecież cała robota legislacyjna jaka wcześniej była prowadzona nad projektem miała skutki merytoryczne. Tym bardziej, legislator, który tę robotę wykonywał ma wszelkie dane do tego by poprawić oczywisty błąd. Stoją nam jednak przed oczami obrazki z przesłuchań prowadzonych przez komisję śledczą w sprawie „afery Rywina” i obawa przed zarzutem bezpodstawnej ingerencji w treść projektu. Dlatego też postulat, żeby oczywiste poprawki ująć w ramy prawne wydaje się naturalnie uzasadniony. Uniknęlibyśmy dzięki temu szeregu praktycznych problemów i nie wystawiali powagi procesu prawotwórczego na zupełnie niepotrzebne i niepoważne dyskusje.

Póki co, pozostaję w smutku.

 

WZ

Identyfikacja aktów prawa miejscowego część I.

Jak już kilkakrotnie wcześniej podkreślałem, akty prawa miejscowego to ważny element konstytucyjnego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Wytykałem przy tej okazji niski poziom samorządowej legislacji, z punktu widzenia stosowania zasad techniki prawodawczej. Ale istota problemu leży w gruncie rzeczy w innym miejscu. Nawet najgorszy pod względem poprawności technik legislacyjnych akt, z którego da się wyinterpretować niesprzeczne normy, uznaje się za wiążący. Przypomnieć też trzeba, że ustawy samorządowe nakazują organom nadzoru stwierdzać nieważność aktów prawa jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Nader często niestety, podstawowym problemem jest zaliczenie danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego. Z jednej strony, przesądza to o powszechnym obowiązywaniu aktu. Z drugiej strony, nakłada obowiązki związane z ogłoszeniem aktu i jego udostępnianiem.

Aby akt wydany przez organ samorządu terytorialnego mógł być uznany za akt prawa miejscowego muszą być spełnione następujące przesłanki:

  • jest stanowiony na podstawie i w granicach ustawy,
  • zawiera przepisy powszechnie obowiązujące,
  • jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego do tego umocowane,
  • został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie).

W praktyce właściwie z każdą z tych przesłanek jest problem. Poniżej przedstawiam pierwszy problem powstający na tym gruncie – ustawową podstawę aktu prawa miejscowego. Pozostałe problemy będą przedmiotem odrębnych wywodów w kolejnych wpisach.

Przepisy ustawowe nie zawsze przesądzają, czy dany akt wydany przez organ samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego, choć ostatnio umacnia się praktyka, aby to literalnie przesądzać. Praktyka być może i słuszna ale doprowadziła do tego, że w jednej ustawie są przepisy stwierdzające, że dana uchwała jest APM i przepisy nie zawierające takiej klauzuli, które ewidentnie statuują akty mające charakter powszechnie obowiązujący. Znakomitym przykładem jest tu ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak konsekwencji w określaniu co jest APM, a co nie, przełożył się na braki w przepisie o utrzymaniu w mocy wydanych wcześniej aktów prawa miejscowego i spowodował na początku tego roku „śmieciową łamigłówkę legislacyjną”. Toczyły się wtedy dyskusje, które APM regulujące gospodarkę śmieciową obowiązują po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Ministerstwo Środowiska i Regionalne Izby Obrachunkowe nie mogły się pozbierać ze stanem prawnym wprowadzonym nowelizacją „ustawy śmieciowej”.

Obecnie mamy sytuację, że wiele ustaw jest niekonsekwentna w „przesądzaniu”, czy akt organu samorządowego jest APM. Zdaje się, że takiemu stanowi rzeczy miał przeciwdziałać prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy 1699), który w swej pierwotnej treści dodawał w ustawach ustrojowych przepis: Upoważnienie ustawowe wskazuje, że akt podejmowany jest w drodze uchwały …. stanowiącej akt prawa miejscowego. Jak widzę jednak, w sprawozdaniu komisji po pierwszym czytaniu z 4 sierpnia (druk nr 3796) takiego przepisu już nie ma. Biorąc pod uwagę stopień dotychczasowego zagmatwania problemu wydaje, że taki przepis nie rozwiązałby w sposób cudowny dylematów redaktorów upoważnień do wydania aktów prawa miejscowego, gdyby jednocześnie nie uaktualniono całego systemu prawa. To z kolei wydaje się trudno wykonalne.

Odrębnym problemem jest przywoływanie, jako podstawy prawnej do wydania APM, przepisów, które takiej podstawy stanowić nie mogą. Bardzo często organy uchwałodawcze przywołują ogólne przepisy określające zakres zadań jednostki samorządu terytorialnego (np. art. 7 ustawy o samorządzie gminnym) albo przepisy określające kompetencje organu uchwałodawczego (np. art. 18 ustawy o samorządzie gminnym). Te podstawy są dodawane w wielu aktach „na wszelki wypadek”, żeby uwiarygodnić podstawę prawodawczą albo uzasadnić wprowadzenie rozwiązań wychodzących poza właściwe w danym przypadku upoważnienie z ustawy szczególnej. W takich przypadkach ważną rolę odgrywają organy nadzoru, posiadające instrumenty korekty takiego „rozszerzania” upoważnień do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących. Wojewódzkie dzienniki urzędowe ciągle publikują rozstrzygnięcia nadzorcze dyskwalifikujące takie praktyki.  Dowód – najświeższe tego typu rozstrzygnięcie znalazłem w kilkanaście sekund na stronie Dziennika Urzędowego Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 sierpnia poz. 7070. Niestety problem jest bardziej skomplikowany ze względu charakter niektórych aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie ogólnych upoważnień zawartych w ustawach ustrojowych, zwłaszcza upoważniających do wydania przepisów prawa miejscowego (np. art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Stanowią one „ogólną” podstawę do wydania APM, co w praktyce powoduje dodatkowe komplikacje identyfikacyjne zarówno dla opracowujących projekty APM jak i dla organów nadzoru i sadów administracyjnych.

Jakie wnioski wynikają z powyższego.

v  Formułując przepisy upoważniające organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego do uregulowania jakichkolwiek zagadnień trzeba szczególnie wnikliwie rozstrzygać:

  • jakim aktem ma to nastąpić,
  • czy przyjęty akt będzie zawierał normy generalne i abstrakcyjne,
  • czy podmioty, których uprawnienia i obowiązki będzie regulował są wewnętrznie podległe organowy wydającemu akt?

v  Wydając akt prawa miejscowego należy ograniczyć jego podstawę do rzeczywistego zakresu upoważnienia ustawowego.

W następnej części dotyczącej identyfikacji aktów prawa miejscowego zajmę się bodaj najtrudniejszym elementem tego procesu – ustalaniem, czy akt zawiera przepisy powszechnie obowiązujące.

 

WZ

W upale o legislacji.

Kanikuła w pełni. Żar leje się z nieba i nie wiadomo kiedy się skończy. Postanowiłem więc odejść na chwilę od tematów technik prawodawczych i problemów praktyki legislacyjnej.

Ten blog, jak głosi strona tytułowa, jest też o legislacji w ogóle i o legislatorach. Dzisiaj trochę refleksji ogólnych o pracy legislatorów. Tak się składa, że często nasilenie ich pracy następuje właśnie w okresie wysokich temperatur. Przyczyna jest oczywista. W wakacje lub przed wakacjami przyspieszają prace nad projektami. Dodatkowo w okresie urlopowym każdy stara się „wyczyścić” biurka, żeby w spokoju zażywać rozkoszy wypoczynku na wczasach lub „pod gruszą”.

W parlamencie w okresie wakacyjnym, zwłaszcza w roku, w którym następuje koniec kadencji, urobek legislacyjny jest szczególnie liczny. Na jednym posiedzeniu posłowie potrafią przegłosować kilkadziesiąt ustaw. Co to oznacza dla służb legislacyjnych? Wytężoną pracę w ekstremalnych terminach na realizację poszczególnych czynności związanych z kolejnymi etapami procesu ustawodawczego. Projekty, które zalegały w komisjach lub podkomisjach miesiącami, czy nawet latami, przyjmowane są ostatecznie w ciągu jednego tygodnia, a każdy element obróbki legislacyjnej (sprawozdania, zestawienia poprawek, teksty po trzecim czytaniu, teksty do podpisu Prezydenta) musi być wykonany z taką skutecznością aby ustawa nie zawierała żadnych legislacyjnych błędów. Podobnie jest z pracą mad projektami rządowymi. Przed końcem kadencji pojawiają się szczególnie pilne projekty, które na cito muszą trafić do Sejmu. Brak czasu zarówno w ministerstwach jak i Rządowym Centrum Legislacji, to podstawowy problem z procedowaniem takich projektów. Krótko mówiąc – gorączka legislacyjna. (Część kolegów legislatorów stan ten nazywa bardziej dosadnie, ale nawet w blogu nie mogę użyć tego określenia, bo byłoby to co najmniej niesmaczne.)

Sam, swego czasu, pracowałem dosłownie w pocie czoła nad projektami ustaw, które musiały być uchwalone przed wakacjami albo przed końcem kadencji Sejmu. W czerwcowe, lipcowe lub sierpniowe skwarne dni, wieczory i noce trwały intensywne prace (dawniej najczęściej bez klimatyzacji), a urobek musiał być gotowy już, teraz, na wczoraj.

Wielokrotnie zadawałem pytanie legislatorom i adeptom legislacji, co jest dla nich najtrudniejsze w legislacji, co sprawia im największą trudność w prawidłowej legislacji? Odpowiedź zazwyczaj jest jedna lub przeważająca – czas, a właściwie jego brak. Prawo stanowi się nie na chwilę. Norma prawna ma obowiązywać co do zasady w czasie nieokreślonym, ma być uniwersalna, niesprzeczna z innymi normami. Aby spełnić te warunki trzeba refleksji i wnikliwej analizy, a więc trzeba mieć czas. Jeśli go nie ma trzeba nadrabiać doskonałym warsztatem i organizacją pracy. A i tak na pewne elementy czasu nie starczy. Trzeba po prostu przejść do porządku dziennego nad mało poprawną kolejnością artykułów, za dużą liczbą ustępów w artykułach, czy niedocyzelowanymi redakcyjnie przepisami. Ważniejsza jest spójność merytoryczna treści, kompletne przepisy i prawidłowe odesłania. Spójność merytoryczna jest często niezależna od działań legislatora, zwłaszcza, jeżeli na końcowym etapie prac nad projektem wprowadza się do niego istotne zmiany. Tak czy inaczej, czujność niezbędna jest do ostatniej chwili.

Jakie są konsekwencje powyższych uwarunkowań? Czy, skoro – obiektywnie rzecz biorąc – nie ma czasu na porządną robotę, to często zdarzają się błędy legislacyjne, buble, które przez legislacyjne niedoróbki, uniemożliwiają stosowanie przepisów. Moja ocena jest jednoznaczna. Biorąc pod uwagę presję czasową i temperaturę (tę atmosferyczną jak i polityczną), w jakich legislatorzy pracują, to z punktu widzenia czysto legislacyjnego, efekt ich pracy jest dobry. Nie słyszałem, żeby przez błąd natury legislacyjnej nie zafunkcjonowała ustawa. Owszem, często w mediach, czy debacie publicznej pojawia się problem „bubli legislacyjnych”, przepisów, które wywołują niezamierzone negatywne skutki dla ich adresatów, ale co do zasady są to kwestie takich a nie innych rozwiązań merytorycznych, niezależnych od techniki legislacyjnej. Legislatorzy dają radę. Nawet w upał niemiłosierny.

Mimo tego, że mój blog skupia się na problemach legislacji, najczęściej popełnianych błędach, niekonsekwencjach i innych przejawach braku profesjonalizmu, to moja ocena pracy legislatorów jest pozytywna. Uważam też, że poziom legislacji jest dużo wyższy niż kilkanaście lat temu. Legislatorzy są lepiej wyedukowani w technikach prawodawczych i lepiej je stosują w praktyce. I to na każdym poziomie, nawet w legislacji samorządowej, którą tak krytykuję, jest lepiej. Legislacja jest lepiej onarzędziowana, wiele elementów pracy wydatnie wspomaga informatyka. Potrzeba jedynie ujednolicać praktykę i wyjaśniać niektóre wątpliwości natury systemowej. Dobrze by było także, gdyby świadomość charakteru i uwarunkowań pracy legislatorów była bardziej rozpowszechniona, czego nomen omen gorąco Wam życzę.

 

WZ