Identyfikacja aktów prawa miejscowego część I.

Jak już kilkakrotnie wcześniej podkreślałem, akty prawa miejscowego to ważny element konstytucyjnego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Wytykałem przy tej okazji niski poziom samorządowej legislacji, z punktu widzenia stosowania zasad techniki prawodawczej. Ale istota problemu leży w gruncie rzeczy w innym miejscu. Nawet najgorszy pod względem poprawności technik legislacyjnych akt, z którego da się wyinterpretować niesprzeczne normy, uznaje się za wiążący. Przypomnieć też trzeba, że ustawy samorządowe nakazują organom nadzoru stwierdzać nieważność aktów prawa jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Nader często niestety, podstawowym problemem jest zaliczenie danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego. Z jednej strony, przesądza to o powszechnym obowiązywaniu aktu. Z drugiej strony, nakłada obowiązki związane z ogłoszeniem aktu i jego udostępnianiem.

Aby akt wydany przez organ samorządu terytorialnego mógł być uznany za akt prawa miejscowego muszą być spełnione następujące przesłanki:

  • jest stanowiony na podstawie i w granicach ustawy,
  • zawiera przepisy powszechnie obowiązujące,
  • jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego do tego umocowane,
  • został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie).

W praktyce właściwie z każdą z tych przesłanek jest problem. Poniżej przedstawiam pierwszy problem powstający na tym gruncie – ustawową podstawę aktu prawa miejscowego. Pozostałe problemy będą przedmiotem odrębnych wywodów w kolejnych wpisach.

Przepisy ustawowe nie zawsze przesądzają, czy dany akt wydany przez organ samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego, choć ostatnio umacnia się praktyka, aby to literalnie przesądzać. Praktyka być może i słuszna ale doprowadziła do tego, że w jednej ustawie są przepisy stwierdzające, że dana uchwała jest APM i przepisy nie zawierające takiej klauzuli, które ewidentnie statuują akty mające charakter powszechnie obowiązujący. Znakomitym przykładem jest tu ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak konsekwencji w określaniu co jest APM, a co nie, przełożył się na braki w przepisie o utrzymaniu w mocy wydanych wcześniej aktów prawa miejscowego i spowodował na początku tego roku „śmieciową łamigłówkę legislacyjną”. Toczyły się wtedy dyskusje, które APM regulujące gospodarkę śmieciową obowiązują po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Ministerstwo Środowiska i Regionalne Izby Obrachunkowe nie mogły się pozbierać ze stanem prawnym wprowadzonym nowelizacją „ustawy śmieciowej”.

Obecnie mamy sytuację, że wiele ustaw jest niekonsekwentna w „przesądzaniu”, czy akt organu samorządowego jest APM. Zdaje się, że takiemu stanowi rzeczy miał przeciwdziałać prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy 1699), który w swej pierwotnej treści dodawał w ustawach ustrojowych przepis: Upoważnienie ustawowe wskazuje, że akt podejmowany jest w drodze uchwały …. stanowiącej akt prawa miejscowego. Jak widzę jednak, w sprawozdaniu komisji po pierwszym czytaniu z 4 sierpnia (druk nr 3796) takiego przepisu już nie ma. Biorąc pod uwagę stopień dotychczasowego zagmatwania problemu wydaje, że taki przepis nie rozwiązałby w sposób cudowny dylematów redaktorów upoważnień do wydania aktów prawa miejscowego, gdyby jednocześnie nie uaktualniono całego systemu prawa. To z kolei wydaje się trudno wykonalne.

Odrębnym problemem jest przywoływanie, jako podstawy prawnej do wydania APM, przepisów, które takiej podstawy stanowić nie mogą. Bardzo często organy uchwałodawcze przywołują ogólne przepisy określające zakres zadań jednostki samorządu terytorialnego (np. art. 7 ustawy o samorządzie gminnym) albo przepisy określające kompetencje organu uchwałodawczego (np. art. 18 ustawy o samorządzie gminnym). Te podstawy są dodawane w wielu aktach „na wszelki wypadek”, żeby uwiarygodnić podstawę prawodawczą albo uzasadnić wprowadzenie rozwiązań wychodzących poza właściwe w danym przypadku upoważnienie z ustawy szczególnej. W takich przypadkach ważną rolę odgrywają organy nadzoru, posiadające instrumenty korekty takiego „rozszerzania” upoważnień do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących. Wojewódzkie dzienniki urzędowe ciągle publikują rozstrzygnięcia nadzorcze dyskwalifikujące takie praktyki.  Dowód – najświeższe tego typu rozstrzygnięcie znalazłem w kilkanaście sekund na stronie Dziennika Urzędowego Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 sierpnia poz. 7070. Niestety problem jest bardziej skomplikowany ze względu charakter niektórych aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie ogólnych upoważnień zawartych w ustawach ustrojowych, zwłaszcza upoważniających do wydania przepisów prawa miejscowego (np. art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Stanowią one „ogólną” podstawę do wydania APM, co w praktyce powoduje dodatkowe komplikacje identyfikacyjne zarówno dla opracowujących projekty APM jak i dla organów nadzoru i sadów administracyjnych.

Jakie wnioski wynikają z powyższego.

v  Formułując przepisy upoważniające organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego do uregulowania jakichkolwiek zagadnień trzeba szczególnie wnikliwie rozstrzygać:

  • jakim aktem ma to nastąpić,
  • czy przyjęty akt będzie zawierał normy generalne i abstrakcyjne,
  • czy podmioty, których uprawnienia i obowiązki będzie regulował są wewnętrznie podległe organowy wydającemu akt?

v  Wydając akt prawa miejscowego należy ograniczyć jego podstawę do rzeczywistego zakresu upoważnienia ustawowego.

W następnej części dotyczącej identyfikacji aktów prawa miejscowego zajmę się bodaj najtrudniejszym elementem tego procesu – ustalaniem, czy akt zawiera przepisy powszechnie obowiązujące.

 

WZ

W upale o legislacji.

Kanikuła w pełni. Żar leje się z nieba i nie wiadomo kiedy się skończy. Postanowiłem więc odejść na chwilę od tematów technik prawodawczych i problemów praktyki legislacyjnej.

Ten blog, jak głosi strona tytułowa, jest też o legislacji w ogóle i o legislatorach. Dzisiaj trochę refleksji ogólnych o pracy legislatorów. Tak się składa, że często nasilenie ich pracy następuje właśnie w okresie wysokich temperatur. Przyczyna jest oczywista. W wakacje lub przed wakacjami przyspieszają prace nad projektami. Dodatkowo w okresie urlopowym każdy stara się „wyczyścić” biurka, żeby w spokoju zażywać rozkoszy wypoczynku na wczasach lub „pod gruszą”.

W parlamencie w okresie wakacyjnym, zwłaszcza w roku, w którym następuje koniec kadencji, urobek legislacyjny jest szczególnie liczny. Na jednym posiedzeniu posłowie potrafią przegłosować kilkadziesiąt ustaw. Co to oznacza dla służb legislacyjnych? Wytężoną pracę w ekstremalnych terminach na realizację poszczególnych czynności związanych z kolejnymi etapami procesu ustawodawczego. Projekty, które zalegały w komisjach lub podkomisjach miesiącami, czy nawet latami, przyjmowane są ostatecznie w ciągu jednego tygodnia, a każdy element obróbki legislacyjnej (sprawozdania, zestawienia poprawek, teksty po trzecim czytaniu, teksty do podpisu Prezydenta) musi być wykonany z taką skutecznością aby ustawa nie zawierała żadnych legislacyjnych błędów. Podobnie jest z pracą mad projektami rządowymi. Przed końcem kadencji pojawiają się szczególnie pilne projekty, które na cito muszą trafić do Sejmu. Brak czasu zarówno w ministerstwach jak i Rządowym Centrum Legislacji, to podstawowy problem z procedowaniem takich projektów. Krótko mówiąc – gorączka legislacyjna. (Część kolegów legislatorów stan ten nazywa bardziej dosadnie, ale nawet w blogu nie mogę użyć tego określenia, bo byłoby to co najmniej niesmaczne.)

Sam, swego czasu, pracowałem dosłownie w pocie czoła nad projektami ustaw, które musiały być uchwalone przed wakacjami albo przed końcem kadencji Sejmu. W czerwcowe, lipcowe lub sierpniowe skwarne dni, wieczory i noce trwały intensywne prace (dawniej najczęściej bez klimatyzacji), a urobek musiał być gotowy już, teraz, na wczoraj.

Wielokrotnie zadawałem pytanie legislatorom i adeptom legislacji, co jest dla nich najtrudniejsze w legislacji, co sprawia im największą trudność w prawidłowej legislacji? Odpowiedź zazwyczaj jest jedna lub przeważająca – czas, a właściwie jego brak. Prawo stanowi się nie na chwilę. Norma prawna ma obowiązywać co do zasady w czasie nieokreślonym, ma być uniwersalna, niesprzeczna z innymi normami. Aby spełnić te warunki trzeba refleksji i wnikliwej analizy, a więc trzeba mieć czas. Jeśli go nie ma trzeba nadrabiać doskonałym warsztatem i organizacją pracy. A i tak na pewne elementy czasu nie starczy. Trzeba po prostu przejść do porządku dziennego nad mało poprawną kolejnością artykułów, za dużą liczbą ustępów w artykułach, czy niedocyzelowanymi redakcyjnie przepisami. Ważniejsza jest spójność merytoryczna treści, kompletne przepisy i prawidłowe odesłania. Spójność merytoryczna jest często niezależna od działań legislatora, zwłaszcza, jeżeli na końcowym etapie prac nad projektem wprowadza się do niego istotne zmiany. Tak czy inaczej, czujność niezbędna jest do ostatniej chwili.

Jakie są konsekwencje powyższych uwarunkowań? Czy, skoro – obiektywnie rzecz biorąc – nie ma czasu na porządną robotę, to często zdarzają się błędy legislacyjne, buble, które przez legislacyjne niedoróbki, uniemożliwiają stosowanie przepisów. Moja ocena jest jednoznaczna. Biorąc pod uwagę presję czasową i temperaturę (tę atmosferyczną jak i polityczną), w jakich legislatorzy pracują, to z punktu widzenia czysto legislacyjnego, efekt ich pracy jest dobry. Nie słyszałem, żeby przez błąd natury legislacyjnej nie zafunkcjonowała ustawa. Owszem, często w mediach, czy debacie publicznej pojawia się problem „bubli legislacyjnych”, przepisów, które wywołują niezamierzone negatywne skutki dla ich adresatów, ale co do zasady są to kwestie takich a nie innych rozwiązań merytorycznych, niezależnych od techniki legislacyjnej. Legislatorzy dają radę. Nawet w upał niemiłosierny.

Mimo tego, że mój blog skupia się na problemach legislacji, najczęściej popełnianych błędach, niekonsekwencjach i innych przejawach braku profesjonalizmu, to moja ocena pracy legislatorów jest pozytywna. Uważam też, że poziom legislacji jest dużo wyższy niż kilkanaście lat temu. Legislatorzy są lepiej wyedukowani w technikach prawodawczych i lepiej je stosują w praktyce. I to na każdym poziomie, nawet w legislacji samorządowej, którą tak krytykuję, jest lepiej. Legislacja jest lepiej onarzędziowana, wiele elementów pracy wydatnie wspomaga informatyka. Potrzeba jedynie ujednolicać praktykę i wyjaśniać niektóre wątpliwości natury systemowej. Dobrze by było także, gdyby świadomość charakteru i uwarunkowań pracy legislatorów była bardziej rozpowszechniona, czego nomen omen gorąco Wam życzę.

 

WZ