Tag: Akty wewnętrzne

W mijającym roku prowadziłem sporo szkoleń z zakresu aktów prawa wewnętrznego. Tak naprawdę to chleb powszedni legislacji. Z punktu widzenia technik prawodawczych do APW – z niewielkimi wyjątkami – stosuje się wszystkie reguły dotyczące redagowania ustaw i rozporządzeń. Najtrudniejszym zagadnieniem legislacyjnym związanym z objaśnianiem niuansów redagowania APW jest kwestia podstawy prawnej. Zależnie od organu wydającego akt, źródła upoważnienia i jego zakresu podstawa prawna APW to element, co do którego pojawia się w praktyce legislacyjnej wiele wątpliwości. Można je streścić w trzech pytaniach. Zastrzegam, że w odpowiedziach na nie przyjmuję, że wszystko co jest aktem normatywnym a nie jest ustawą, rozporządzeniem lub aktem prawa miejscowego, jest w istocie aktem prawa wewnętrznego (APW).

Czy podstawą prawną APW musi być zawsze przepis ustawy?

Niektórzy uczestnicy moich szkoleń są przekonani, że w podstawie prawnej APW zawsze musi być powołany przepis ustawy. I mają do tego nomen omen podstawę. Już sama Konstytucja w art. 93 traktującym o APW stwierdza, że zarządzenia wydawane są na podstawie ustawy. Tutaj jednak ważne zastrzeżenie przepisy Konstytucji literalnie odnoszą się tylko do zarządzeń Prezesa Rady ministrów i ministrów (art. 93 ust. 2). Nadto, „Zasady techniki prawodawczej” w § 133 mówią wprost: Uchwały Rady Ministrów są wydawane na podstawie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawy, a uchwały innych podmiotów oraz zarządzenia – na podstawie ustawy. A dodatkowo § 125 ust. 3 dotyczący rozporządzeń, ale stosowany odpowiednio do APW, podający formułkę redakcyjną podstawy prawnej, brzmi: Podstawę prawną wydania rozporządzenia wyraża się zwrotem: „Na podstawie art. … ustawy …”. Ale już § 139 mówi: Tekst uchwały i zarządzenia rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego uchwała albo zarządzenie są wydawane. W tym paragrafie jest już mowa o każdym przepisie w każdym akcie. Przyjmując wskazane wyżej szerokie rozumienie kategorii APW stoję na stanowisku, że samodzielną (wystarczającą) podstawą prawną do wydania APW mogą być także przepisy zawarte w rozporządzeniach, aktach prawa miejscowego oraz innych APW. Taki pogląd wyraża też G. Wierczyński w swoim komentarzu do § 133 i § 139 ZTP (Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2016 s. 723). Przykładowo na podstawie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie profilaktycznych posiłków i napojów pracodawca określa stanowiska pracy, na których zatrudnieni pracownicy powinni otrzymywać te posiłki i napoje, oraz szczegółowe zasady ich wydawania. Do wewnętrznego zarządzenia wystarcza powołanie tylko tego paragrafu z rozporządzenia, bo ono określa zakres regulacji. Nie jest potrzebne powoływanie w tym przypadku innych przepisów. Niewątpliwie niektóre akty prawa miejscowego też mogą być bezpośrednią i jedyną podstawą APW. Jeśli statut mający status APW nakłada obowiązek wydania jakiegoś aktu kierownictwa wewnętrznego np. regulaminów organizacyjnych poszczególnych komórek organizacyjnych określonych w statucie, to stanowi wyłączną podstawę do wydania APW.

Jakie przepisy muszą być wymienione w podstawie prawnej APW, aby uznać akt za legalny?

Istotą aktu normatywnego jest to, że zawiera on przepisy, które wprowadzają normy prawne, takie jakie wynikają z zakresu upoważnienia zawartego w konkretnych przepisach. Nie ma potrzeby wskazywania przepisów merytorycznych ściślej lub luźniej określających granice w jakich działa organ upoważniony. Jeśli organ ma określić regulamin organizacyjny to wystarczy powołać w podstawie tylko przepis wskazujący tę kompetencję nie trzeba powoływać przepisów określających na poziomie ustawowym ustrój podmiotu, dla którego regulamin jest wydawany. W tym zakresie mamy dość szczegółowe przepisy ZTP. Przede wszystkim kluczowym w odpowiedzi na pytanie jest § 134. Wyróżnia dwa rodzaje podstaw. Pierwsza, „klasyczna”, która upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw. Upoważnienie powinno być sformułowane według schematu „(nazwa organu) określi w drodze (zarządzenia/uchwały …”. Druga „zadaniowo-kompetencyjna”, w której upoważnienie zawarte jest w przepisie, który wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu np. art. 30 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym: Kierownikiem urzędu jest wójt.

 Niezależnie od tego z jaką podstawą prawną mamy do czynienia (zawartą w ustawie, rozporządzeniu, APM albo APW) nie ma potrzeby przywoływania w niej innych przepisów, niż te stanowiące umocowanie do tego, że akt ma być wydany. Tak czy inaczej w APW mogą się znaleźć wyłącznie przepisy znajdujące źródło w upoważnieniu. Odzwierciedlone jest to także w dyrektywach § 135 ZTP: W uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2.

Tymczasem, w praktyce legislacyjnej często panuje przeświadczenie, że dla legitymizacji, lepszego uwiarygodnienia kompetencji prawotwórczej i pełnego jej udowodnienia trzeba przywołać wszystko co tylko możliwe. Pisząc te słowa zrobiłem eksperyment. W wyszukiwarce google wpisałem frazę „zarządzenie prezydenta miasta” potem kliknąłem w pierwszy wynik –  https://bip.warszawa.pl/Menu_podmiotowe/prezydent/.  Potem otworzyłem najświeższe zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 27 grudnia 2023 r. zmieniające zarządzenie w sprawie nadania wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy. Jego podstawa prawna brzmi:

Na podstawie art. 33 ust. 2 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463 i 1688) i § 11 ust. 12 załącznika do zarządzenia nr 312/2007 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 kwietnia 2007 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy (z późn. zm.¹) zarządza się, co następuje:

Przywołane podstawy prawne są takie:

Art.11a. 3. Ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta.

Art. 33. 2. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.

§ 11. 12. Wewnętrzny regulamin organizacyjny biur, Urzędu Stanu Cywilnego oraz urzędów dzielnic, obejmujący w szczególności ich wewnętrzną strukturę, organizację oraz podział zadań, nadaje zarządzeniem Prezydent, na wniosek odpowiednio: dyrektorów biur, Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego oraz burmistrzów.

 W tym przypadku wystarczające byłoby przywołanie w podstawie prawnej wyłącznie § 11 ust. 2 regulaminu organizacyjnego. Nie ma potrzeby powoływania się na ustawę. Tym bardziej, że art. 33 ust. 2 jest podstawą do przyjęcia regulaminu organizacyjnego urzędu a zmieniany jest odrębny akt dotyczący komórki organizacyjnej przyjęty na podstawie wydanego na jego podstawie regulaminu, a art. 11a ust. 3 to klasyczny przykład zbędnej „legitymizującej” informacji.

I jeszcze jedna dość ważna uwaga. Często w podstawie prawnej APW używa się zwrotu „w związku”. Owa formułka odzwierciedla nieporozumienia, o których piszę – niepotrzebne udowodnianie tytułu prawnego do podejmowanych działań prawodawczych. Zresztą w wielu przypadkach przepis wskazany „w związku” jest tą właściwą podstawą prawną, a nie „związkową”.

Odpowiadając na pytanie z tej części wpisu. Zazwyczaj podstawą prawną APW jest jeden przepis i jeżeli upoważnienie zostało wyrażone w kilku przepisach jako podstawę prawną przytoczyć trzeba tylko przepis wskazujący podmiot właściwy do jego wydania i określający zakres spraw przekazanych do uregulowania. Jeżeli podstawą prawną jest przepis ustawowy nie trzeba wymieniać innych przepisów, zwłaszcza zawartych w aktach wewnętrznych (statut, regulamin organizacyjny). I jeszcze jedno, nadmiarowość przepisów w podstawie prawnej dezinformuje adresatów, a czasami może wykazywać jego bezprawność (jeśli w podstawie prawnej wskazano niepotrzebne przepisy i jednocześnie w APW zawarto przepisy sprzeczne z przepisami merytorycznymi aktu wyższego rzędu).

Czy APW zawsze musi wskazywać podstawę prawną?

Tu sprawa jest zupełnie prosta, choć nie dla wszystkich oczywista. Jak sama nazwa wskazuje APW obowiązują wewnętrznie podmioty podległe organowi wydającemu te akty. Drugim warunkiem poprawności jest to, że nie mogą one być podstawą decyzji wobec obywateli. Jeśli spełnione są te warunki, to w przypadku APW podstawa prawna pełni wyłącznie funkcję informacyjną. Jeżeli więc organ wydający APW nie zawarł w nim podstawy prawnej, a przepis stanowiący upoważnienie do wydania aktu istnieje, to brak formułki Na podstawie … zarządza/uchwala się, co następuje: nie powoduje nieważności APW. Obowiązująca konstytucja nie formułuje wprost wymagania, iżby akty prawa wewnętrznego powoływały podstawę prawną swojego wydania … . Powołanie takiej podstawy prawnej nie jest zatem warunkiem koniecznym konstytucyjności aktu o charakterze wewnętrznym. Jest jednak warunkiem legislacyjnej poprawności aktów tego rodzaju. (Komentarz do Zasad techniki prawodawczej, S. Wronkowska, M. Zieliński, Warszawa 2021, s. 240; podobnie G. Wierczyński s. 737). W praktyce, w dużym stopniu wpisywanie podstawy prawnej jest uzależnione od kultury legislacyjnej w konkretnej jednostce (korporacji).  

Z życzeniami pomyślności i wszystkiego dobrego w Nowym Roku

WZ

Relatywnie rzadko zdarza mi się prowadzić szkolenia z zakresu legislacji wewnętrznej. Niska ranga aktów prawa wewnętrznego i ograniczony krąg adresatów sprawia, że zainteresowanie ich legislacyjną poprawnością jest niewielkie. Skoro mają dotyczyć wyłącznie podmiotów organizacyjnie podległych organowi wydającemu, to nie widzi się potrzeby doskonalenia technik legislacyjnych ich redagowania. Tymczasem, problemów jakie występują w związku z tworzeniem aktów prawa wewnętrznego jest dużo, część z nich ma wagę znacznie większą, niż wydaje się osobom odpowiedzialnym za opracowywanie projektów, wydawanie i stosowanie aktów prawa wewnętrznego (APW).

Konstytucyjne regulacje w zakresie APW są tyleż ogólne, co niepełne. Art. 93 wyznaczając standardy jakie ma spełniać APW odnosi się jedynie do uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Powszechnie przyjmuje się, że katalog APW nie jest zamknięty podmiotowo i przedmiotowo, co oznacza, że APW nie zawsze musi mieć formę uchwały lub zarządzenia i że może go wydawać każdy organ o ile spełnione zostaną następujące warunki:

• występuje podległość organizacyjna pomiędzy organem a adresatami, przejawiająca się w hierarchicznym podporządkowaniu, więzi ustrojowo-prawnej lub podległości funkcjonalnej,
• akt musi zawierać normy generalne i abstrakcyjne ale nie może zawierać norm powszechnie obowiązujących,
• przepisy aktu nie mogą być podstawą (elementem podstawy) aktu stosowania prawa rozstrzygającego o uprawnieniach i obowiązkach podmiotów niepodlegających organizacyjnie organowi wydającemu.

Powyższe przesłanki w praktyce są trudne do identyfikacji i trudne do spełnienia. Dość często mam wątpliwości co do tego, czy dany akt rzeczywiście nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, a przykłady na takie dylematy można znaleźć w różnych dziedzinach. Prawo bankowe przewiduje w art. 34 ust. 2 wydawanie przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego zarządzenia w sprawie wymiany zużytych lub uszkodzonych pieniędzy. Jak spojrzymy do zarządzenia nr 31/2013 Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wymiany znaków pieniężnych, które wskutek zużycia lub uszkodzenia przestają być prawnym środkiem płatniczym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, to znajdziemy co najmniej kilka miejsc gdzie przesądza się o prawie do wymiany uszkodzonych pieniędzy wprowadzając warunki, które powinny być przedmiotem aktu powszechnie obowiązującego. Komendant Główny Policji wydał zarządzenie z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie prowadzenia przez Policję poszukiwania osoby zaginionej oraz postępowania w przypadku ujawnienia osoby o nieustalonej tożsamości lub znalezienia nieznanych zwłok oraz szczątków ludzkich. W jednym i drugim akcie wprowadzono wymóg podawania numeru PESEL we wnioskach o podjęcie czynności w sprawach uregulowanych zarządzeniami, co jak powszechnie wiadomo może być „wymuszone” przepisem ustawowym. Na poziomie legislacji samorządowej licznie występują zarządzenia wójtów, burmistrzów prezydentów miast w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej, a w nich zawiera się niedozwolone regulacje dotyczące ustalania wysokości opłat i obligatoryjne wzory wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Odrębnym problemem w kontekście charakteru prawnego APW są różnego rodzaju akty, które z nazwy albo organu wydającego wskazują, że jest to APW a w rzeczywistości trudno je za ten rodzaj aktów normatywnych uznać. Chodzi np. o różnego rodzaju programy. Od wielu lat trwa dyskusja, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany corocznie przez radę gminy na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego czy wewnętrznego. Swego czasu w sporej liczbie gmin programy Karty dużej rodziny działały na podstawie zarządzeń wójta. Wiele rozbieżności w poglądach doktryny i orzecznictwie wywołują przypadki statutów i regulaminów, które w odniesieniu do takich samych podmiotów i przedmiotów regulacji oceniane są jako akty wewnętrzne albo akty powszechnie obowiązujące.

W APW nagminnie powtarza się przepisy ustawowe. Regulaminy korzystania w instytucji i miejsc publicznych pełne są przepisów powtarzających obowiązki nakładane ustawą, a powtórzenie te są częstokroć niepełne lub zmodyfikowane, co – jak można przypuszczać czynione jest celem „uproszczenia” powszechnego odbioru przepisów.

Rozstrzygnięcie co jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a co aktem prawa wewnętrznego, to kwestia absolutnie zasadnicza. Ustawodawca nie bardzo pomaga, albowiem większość problemów powstaje wskutek nieprecyzyjności przepisów ustaw. A przecież redaktorzy przepisów stanowiących podstawę aktów prawa wewnętrznego powinny wykazywać szczególną czujność ze względu na zagrożenia hierarchii systemu źródeł prawa. Ciekawym przykładem (nie uwierzycie ale i tak zastrzegę – naprawdę, zupełnie przypadkowo zwróciłem na tę kwestię uwagę, bez związku z obecnymi zmianami w sądach powszechnych) są w tym zakresie regulaminy bezpieczeństwa i porządku w sądach przyjmowane w drodze wspólnych zarządzeń prezesów i dyrektorów sądów powszechnych, w których zamieszczane są „śmiałe” przepisy odnoszące się do osób niebędących sędziami i pracownikami sądów. Zachęcam do lektury pisma Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Sprawiedliwości w sprawie treści takich regulaminów.

Jeszcze innym zagadnieniem trapiącym osoby stosujące APW jest wpływ zmiany przepisów stanowiących podstawę do wydania APW na  ich obowiązywanie. Tutaj nie działają tak prosto reguły walidacyjne wykształcone w odniesieniu do rozporządzeń. Czasem wewnętrznym prawodawcom naprawdę trudno jest rozstrzygnąć, czy wobec uchylenia lub zasadniczej zmiany pierwotnej podstawy APW nadal obowiązuje.

W powyższym kontekście dość oczywistą konsekwencją jest nieprzykładanie dostatecznej uwagi do technik prawodawczych stosowanych w APW. Już sam sposób formatowania i nazewnictwa przepisów często daleko odbiega od reguł określonych w „Zasadach techniki prawodawczej”, a z punktu widzenia budowy wewnętrznej i systematyki nierzadko przypominają one bardziej umowę cywilnoprawną niż akt normatywny. Rzadkimi okazami są prawidłowo formułowane metryczki ustaw przywoływanych w treści APW. Nie występują, choć czasem by się przydały, przepisy przejściowe i dostosowujące. Często występują kuriozalne techniki nowelizacyjne. Źle są formułowane przepisy uchylające.

Wynika to wszystko zapewne z braku odpowiedniego warsztatu i procedur korygujących na etapie opracowywania projektów, a przede wszystkim złych przyzwyczajeń, wobec braku dostatecznych zewnętrznych mechanizmów nadzorczych i kontrolnych. To jest także problem niedostatku regulacji „Zasad techniki prawodawczej” w odniesieniu do tego rodzaju aktu. Niewątpliwie brak jednoznacznych dyrektyw rozstrzygających część dylematów dotyczących specyfiki redagowania APW utrudnia ujednolicenie praktyki.

Nie ma co liczyć, że opisywany stan rzeczy ulegnie poprawie sam z siebie i trudno spodziewać się także jakichś „odgórnych” działań poprawiających jakość prawa wewnętrznego. Pozostaje apel, żeby przy redagowaniu projektów APW uwzględniać konstytucyjne uwarunkowania ich umiejscowienia w systemie źródeł prawa oraz wymogi prawidłowej legislacji i poprawnych technik prawodawczych, które przecież „należą się” każdemu aktowi normatywnemu.

WZ