Archiwa: Zasady techniki prawodawczej • Włodzimierz Zając bloglegislatora.pl

Uchylenie artykułu w uchylonej ustawie

Ten tytuł to żaden słowny żart ani legislacyjny kalambur. To realny problem jaki trzeba rozwiązać stosując odpowiednią technikę prawodawczą. Legislacja, co wielokroć podkreślam, jest dziedziną opierającą na schematach, szablonach, konsekwentnym powielaniu zwyczaju. Na całe szczęście – nie do końca, bo byłaby nudna jak jazda trasą S8 na odcinku Łódź – Wrocław. Opracowując projekty, analizując relacje jednych przepisów do innych, legislator często napotyka problemy z jakimi jeszcze nie miał do czynienia, „zagwozdki”, które nie dają się usunąć znanymi mu sposobami. Dlatego tak lubię legislację, dla tych chwil ekscytacji odkrywania nieznanego.

Tytułowy problem to „odwieczna” zmora legislatorów, którzy uchylając ustawę nie mogą jej uchylić w całości i muszą pozostawić w obrocie prawnym jej poszczególne jednostki redakcyjne, najczęściej pojedyncze artykuły lub rozdziały. Tak naprawdę istota problemu objawia się dopiero tym nieszczęśnikom, którym przychodzi uchylić ową nieuchyloną „resztówkę”. Przed 1 marca 2016 r. „Zasady techniki prawodawczej” ustalały takie dyrektywy w opisywanym przypadku:

41. 2. Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

3. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, w razie uchylania przepisów, których moc obowiązująca została zachowana, uchyla się również przepis, który zachował moc obowiązującą tych przepisów, co wyraża się zwrotem:

„Uchyla się:

1) art. … i art. … ustawy ….. (tytuł uprzednio uchylonej ustawy, w której były zamieszczone uchylane przepisy), zachowane w mocy na podstawie art. … ustawy ….. (tytuł ustawy, która zachowała moc obowiązującą uchylanych przepisów);

2) art. … ustawy ….. (tytuł ustawy, która zachowała moc obowiązującą uchylanych przepisów), w części dotyczącej zachowania w mocy przepisów wymienionych w pkt 1.”.

Chociaż, trzymając się literalnie powyższych formuł, skutecznie eliminowałoby się z systemu prawnego pozostawione w mocy niektóre przepisy uchylonej ustawy, nikt tej techniki nie stosował. Jakoś trudno było zgodzić się, że można – jak wynikało z ust. 3 pkt 2 – dokonać uchylenia kawałka przepisu uchylającego, który już wszedł w życie. O obowiązujących przepisach ustawy, która utraciła moc mówiło się, że to taki „trup w szafie”, swoisty „pat legislacyjny”. Przy okazji nowelizacji z 2016 r. zmieniono więc treść § 41 i stanowi on obecnie:

2.Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie …(tytuł ustawy) uchyla się …”.

Inaczej ujmując, dotychczasowy przepis uchylający z grupy przepisów końcowych, uchylający niecałą ustawę jest teraz przepisem zmieniającym. Pisałem na temat we wpisie z 24 maja 2016 „Przepisy uchylające po zmianach z Zasadach techniki prawodawczej” i przedstawiłem jakie są praktyczne skutki stosowania nowych reguł. Czas pokazał, że nie do końca są one zrozumiałe, czego najlepszym przykładem jest zakwalifikowanie przepisu uchylającego całą ustawę, tylko, że na raty, jako przepisu zmieniającego. Skutkiem tego jest kuriozalna (nie)treść ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Uwaga, hiperłącze tylko dla legislatorów o naprawdę mocnych nerwach – dla dociekliwych zalecam porównanie projektu rządowego i sejmowego, co wykaże słuszność mojej tezy o niezrozumieniu nowej reguły uchylania przepisów pozostawionych w mocy.)

Niezależnie od tego, że pierwotna i obecna treść § 41 nie jest zbyt szczęśliwa to sprawa staje się wybitnie niejasna w przypadku, gdy przed 1 marca 2016 r. zastosowano technikę „Traci moc ustawa, z wyjątkiem art. …”, a teraz trzeba uchylić niechylone przepisy ustawy, która utraciła moc. Ostatnio musiałem się zmierzyć z takim przypadkiem. Kazus jest taki.

Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie zawiera przepis uchylający:

Art. 93. Tracą moc:

1) ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200 oraz z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809), z wyjątkiem art. 43;

2) ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. poz. 1298, z 2006 r. poz. 448 i 970 oraz z 2007 r. poz. 206 i 1208).

Czyli w 2010 r. utraciła moc cała ustawa o kulturze fizycznej ,z wyjątkiem jednego artykułu. Obowiązuje jej art. 43. Jak go uchylić, jak wytracić jego moc? Na początek można przyjąć „starą” formułę. Wyszłoby tak:

Art. … Uchyla się:

1) art. 43 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857), zachowany w mocy na podstawie art. 93 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. po. 857);

2) art. 93 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1468 i 1495) w części dotyczącej zachowania w mocy przepisów wymienionych w pkt 1.

Niezależnie, od tego, że nikt nigdy nie zastosował takiej techniki, problematyczne jest, jak pisać metryczki ustaw. Dla ustawy o kulturze fizycznej wpisałem ostatnią zmianę wprowadzoną ustawą o sporcie. Natomiast ustawa o sporcie w pkt 1 ma w metryczce tylko pierwotny Dz. U., a w pkt 2 – aktualną metryczkę. Tak czy inaczej, ten wariant mi się nie podoba.

Gdyby obecnie rozpisywać przepis art. 93 pkt 1 ustawy o sporcie brzmiałby on:

Art. (odpowiedni numer w przepisach zmieniających) W ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200 oraz z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809) uchyla się art. 1–42 i art. 44–67.

Żeby uchylić „resztówkę” trzeba by po prostu napisać:

Art. (w przepisach końcowych) Traci moc ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857).

Powyższy wariant też odrzucam, ustawa o kulturze fizycznej już przecież utraciła moc. Jak zatem rozwiązać problem niepełnego uchylenia z przed 1 marca 2016 r. Myślałem długo, konsultowałem się także u doświadczonych i wytrawnych legislatorów. Pomysłów było kilka, ale ostatecznie proponuję zakończyć sprawię tak:

Art. … Uchyla się art. 43 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857).

Umieściłbym go w grupie przepisów zmieniających. Dlaczego tak? Formuła „uchyla się …) jest adekwatna do sytuacji art. 43. Niewątpliwie, on obowiązuje. Dalej, świadomie piszę „.. art. 43 ustawy …” a nie „w ustawie uchyla się art. 43 …”, bo ustawy jako aktu normatywnego już nie ma. Podaję metryczkę ustawy łącznie z pozycją odnoszącą się do ustawy o sporcie.

Może ktoś będzie miał lepszy pomysł. Zobaczymy co ostatecznie, prędzej czy później, pokaże się Dzienniku Ustaw, kiedy rzeczywiście trzeba będzie wyeliminować art. 43 z obrotu prawnego. Tak naprawdę, to istotą problemu w tym przypadku jest fakt, że nie wiadomo jaka jest jego obecna normatywna i merytoryczna „moc”. Gdyby, jakaś była, to pewnie dawno byłby już uchylony albo zastąpiony nową regulacją. Ostał się, bo nikomu nie przeszkadza.

Legislacja w jej warstwie czysto technicznej doprawdy prostą jest, skoro pozwala znaleźć sposób na uchylenia artykułu w uchylonej ustawie, oby tylko w takich prostych i bezinteresownych celach była używana.

Jednostki systematyzacyjne – proste reguły w ZTP i proste błędy w praktyce

Znowu bieżące troski o stan legislacji oddaliły mnie od praktycznych rozważań i uwag na temat szczegółowych zasad techniki prawodawczej. Uświadomiłem sobie, że nie miałem jeszcze „monograficznego” wpisu o jednostkach systematyzacyjnych. Przygotowując się do jego napisania, ze zdziwieniem stwierdziłem (po użyciu „ctrl + f”), że po nowelizacji z 1 marca 2016 r. „Zasady techniki prawodawczej” używają tego pojęcia dwudziestopięciokrotnie (myślałem, że mniej). Wychodzi na to, że temat „makrokompozycji” (pojęcie użyte w opracowaniu prof. A. Malinowskiego Systematyka wewnętrzna ustawy, Wydawnictwo Sejmowe 2007) aktu normatywnego jest wyczerpująco opisany, a ZTP dają wystarczające „oprzyrządowanie” do wprowadzania podziału na rozdziały, działy i wyższe jednostki systematyzacyjne. Ale i w tym przypadku praktyka nie jest do końca ujednolicona, a w niektórych przypadkach – mimo w miarę jednoznacznych schematów i prostych reguł – nie jest pozbawiona błędów.

Zacznijmy od problemu pierwotnego – kiedy dzielić akt normatywny na jednostki systematyzacyjne? To pytanie słyszałem wielokrotnie na swoich szkoleniach i zajęciach podyplomowych studiów. Pytanie dość kłopotliwe, zwłaszcza, że § 60 ust. 1 ZTP mówi jedynie, że w celu systematyzacji przepisów ustawy artykuły można grupować w jednostki systematyzacyjne. Nie ma w ZTP żadnej dyrektywy w tym zakresie. Na początek można powiedzieć, że długość ma znaczenie. Tylko jak ustalić granicę długości aktu, od której można/trzeba zastosować jednostki systematyzacyjne. Tutaj odpowiedź nie jest taka oczywista, bo nie da się ustalić jakiejś sensownej i racjonalnej granicy np. od dziesięciu stron, czy trzydziestu artykułów albo paragrafów. Sprawę należy ująć inaczej. Przed odpowiedzią na pytanie: Czy?, należy udzielić odpowiedzi na pytanie: Po co? Systematyzować akt normatywny powinno się po to, żeby ułatwić korzystanie z niego. Jeśli ta legislacyjna wartość dodana jest żadna albo znikoma, to nie róbmy tego.

Moim zdaniem, nie powinno się doprowadzić do sytuacji, gdy akt zawiera niedużo mniej jednostek systematyzacyjnych niż redakcyjnych. Kuriozalne są akty, w których tytuły rozdziałów są właściwie opisami pojedynczych jednostek redakcyjnych w nich się znajdujących. Jako przykład podaję często rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie wystawiania faktur (Dz. U. poz. 1485) . Siedem paragrafów mieszczących się na dwóch stronach „usystematyzowano” w pięć rozdziałów. Wątpliwe jest zastosowanie systematyzacji w ustawie z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (Dz. U. poz. 305). Mamy w niej 18 artykułów w 5 rozdziałach (pięć stron). Na tym przykładzie najlepiej przekonać do mojej zasady, jaką zalecam stosować przy podjęciu decyzji o systematyzacji. Oprócz oceny długości aktu trzeba przeanalizować jego „głębokość”, wynikającą z merytorycznego zakresu regulacji, co w konsekwencji wpływa na liczbę rodzajów przepisów używanych w danym akcie. Innymi słowy, im bardziej skomplikowany merytorycznie akt, wymagający wyodrębnienia wielu rodzajów przepisów, tym zasadniejszy jest podział na rozdziały, działy itd. Tymczasem w ustawie o zakazie handlu w niedzielę regulacja jest „płytka”, nie zawiera zbyt wielu przepisów szczegółowych (materialnych, ustrojowych, proceduralnych). Moim zdaniem systematyzacja tu jest niepotrzebna. Wrócimy jeszcze do tej ustawy. Pamiętać należy, że podział na jednostki systematyzacyjne przesądza, iż w ramach poszczególnych jednostek systematyzacyjnych znajduje się jednolita treściowo materia. Przy nowelizacji nie pasującej merytorycznie do żadnej jednostki systematyzacyjnej, może to powodować problemy z umiejscowieniem nowej treści w akcie.

Kolejnym problemem są nazwy jednostek systematyzacyjnych. Tutaj już tylko podkreślę, bo nie wynika to literalnie z ZTP, że podstawową jednostką systematyzacyjną jest rozdział. Czyli, jak decydujemy na systematyzację i ma być ona jednopoziomowa, to jednostką podziału jest rozdział. Zwrócić należy także uwagę na to, że § 62 ust. 2 wprowadza podział nazwy jednostki systematyzacyjnej na jej oznaczenie, które stanowi wyraz „część”, „księga”, „tytuł”, „dział”, „rozdział”, „oddział” z odpowiednią liczbą porządkową oraz jej tytuł, który stanowi zwięzłe określenie treści lub zakresu regulowanych spraw. Ma to znaczenie przy nowelizacji, kiedy możemy ograniczyć polecenie nowelizacyjne zależnie od zakresu wprowadzanej zmiany.

Problemy i błędy związane z jednostkami systematyzacyjnymi dotyczą głównie ich tytułów. Może najmniej rażącym błędem jest tytułowanie pierwszego rozdziału „postanowienia ogólne”. Szczególnie często taki tytuł występuje w legislacji samorządowej. Tam też występują „postanowienia końcowe” zamiast „przepisy końcowe”. Akt normatywny zbudowany jest z przepisów i na jego początku oraz końcu są przepisy i tak je zawsze (zgodnie z ZTP) nazywajmy.

Największym błędem w tytule rozdziału jest treść, która wyłącza podstawową – informacyjną funkcję tytułu. Moją irytację budzą liczne przykłady nadawania tytułu rozdziału nieadekwatnego do jego zawartości. Jest jakaś, zazwyczaj nie wiem skąd biorąca się nonszalancja, w formułowaniu zwłaszcza tytułów jednostek systematyzacyjnych zawierających przepisy zmieniające, przejściowe, dostosowujące i końcowe. Przykładów takiej dezinformującej redakcji tytułów nigdy nie trzeba długo szukać. Ot, choćby wzmiankowana wyżej ustawa o zakazie handlu w niedziele zawiera rozdział 5 zatytułowany „Zmiany w przepisach obowiązujących i przepis końcowy”. Tylko, że oprócz przepisów zmieniających i przepisu o wejściu w życie zawiera on także przepisy przejściowe (art. 16 i art. 17). Trzeba uczciwie zauważyć, że w tym konkretnym przypadku „niezgodność” powstała wskutek przyjęcia poprawki Senatu, która wprowadziła do rozdziału nowy rodzaj przepisów bez konsekwencji w postaci zmiany tytułu rozdziału, ale często ma to miejsce przez zwykłe subiektywne zaniedbanie w pracach nad kolejnymi wersjami projektu. Czasami tytuły zawierają za duży „ładunek informacyjny”. Dotyczy to zwłaszcza takich przypadków, kiedy tytuł głosi, że rozdział zawiera przepisy przejściowe i dostosowujące, a w rzeczywistości jeden z tych anonsowanych rodzajów przepisów nie występuje albo tytuł mówi, że jednostka systematyzacyjna zawiera tylko przepisy przejściowe a w treści są wyłącznie przepisy dostosowujące. (Przykład – ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o Ośrodku Studiów Wschodnich im. Marka Karpia (Dz. U. poz. 1029). Wielokrotnie spotykam też w rozporządzeniach rozdział ostatni zatytułowany „Przepisy końcowe” … z jednym przepisem o wejściu w życie.

Na koniec przypominam jeszcze „w tym temacie”, że po nowelizacji z 1 marca 2016 r. § 97 ust. 1 ZTP mówi, że jeżeli ustawa, w której artykuły pogrupowano w jednostki systematyzacyjne, zawiera liczne przepisy zmieniające, wydziela się je we wspólną jednostkę systematyzacyjną zatytułowaną Zmiany w przepisach. Jakoś to jeszcze do wszystkich nie dotarło.

Z życzeniami słodkich chwil od Wielkanocnego Zajączka

Teksty jednolite – przybytek, od którego nie boli głowa?

Dobiega końca pierwszy miesiąc nowego roku. Czas otrząsnąć się z emocji wywołanych ostatnimi projektami ustaw procedowanych w Sejmie. Dzisiejszy wpis znowu będzie nieco przekorny, a może nawet prowokacyjny.

Od 1 stycznia 2016 wszedł w życie w przepis art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w brzmieniu:

Marszałek Sejmu ogłasza tekst jednolity ustawy nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli była ona nowelizowana.

Jest to przepis z najdłuższą bodaj vacatio legis w naszym systemie prawa. Przyjęty został ustawą z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 176) . Od ogłoszenia ustawy z tą zmianą (8 czerwca 2011 r.) do wejścia w życie upłynęło ponad cztery i pół roku. Nie przypominam sobie innych przepisów oczekujących tak długo na swoją moc prawną. Charakterystyczne, że w tej samej ustawie nowelizującej znalazł się inny przepis w art. 16 ust. 3 stanowiący: Tekst jednolity aktu normatywnego innego niż ustawa ogłasza się nie rzadziej niż raz na 12miesięcy, jeżeli był on nowelizowany. Ta norma weszła w życie 1 stycznia 2012 i od tego czasu dotyczy rozporządzeń i aktów prawa miejscowego.

Kwestia tekstów jednolitych przez wiele lat wzbudzała dyskusje. Chodziło zawsze o jedno – w dobie częstych zmian ustaw, adresaci norm ustawowych mieli ograniczony dostęp do źródeł prawa przez to, że wielokrotnie nowelizowane ustawy nie miały sporządzanych tekstów jednolitych, co skazywało obywateli na mitręgę samodzielnego „odtwarzania” aktualnej treści obowiązujących przepisów lub korzystania w komercyjnych baz aktów prawnych. To rzeczywiście był dramat, ustawy nowelizowane po kilkadziesiąt razy nie miały tekstów jednolitych. Ale po roku 2000 sytuacja zaczęła się zmieniać. Odkąd zadanie wydawania tekstów jednolitych ustaw spoczęło na Marszałku Sejmu, a w praktyce na Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu „w temacie” zaczęło poprawiać. Pojawiały się kolejne teksty jednolite najtrudniejszych i „zaniedbanych” pod tym względem ustaw. Potem na bieżąco, po kolejnych zmianach, ukazywały się kolejne aktualne teksty jednolite. To wszystko jednak było za mało, a wspomniana wyżej dyskusja doprowadziła nawet do wprowadzenia do ustawy o ogłaszaniu zupełnie kuriozalnego przepisu z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 267 poz 2253) – Po każdej dokonanej nowelizacji ustawy, Marszałek Sejmu ogłasza jej tekst jednolity w ciągu dwóch tygodni od dnia wejścia w życie nowelizowanej ustawy. Przepis ten zupełnie nieracjonalny i sprzeczny sam w sobie przyjęty został z inicjatywy sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Jak ustawodawca otrząsnął się z amoku ulepszania na siłę systemu prawa przywrócił ustawą z dnia 10 marca 2006 r. o zmianie ustawy o wydawaniu Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 501) regułę o treści: Jeżeli liczba zmian w ustawie jest znaczna lub gdy ustawa była wielokrotnie uprzednio nowelizowana i posługiwanie się tekstem ustawy może być istotnie utrudnione, Marszałek Sejmu ogłasza tekst jednolity ustawy, która obowiązywała do końca 2015 r.

Od początku przyjęcia obecnie obowiązującej reguły nakazującej wydać tekst jednolity ustawy i aktów podustawowych nie podobały mi się jej skutki. Zasada, żeby wydawać tekst jednolity aktu nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli był on nowelizowany, kłóci się z istotą i celem tekstu jednolitego. Powinno się go opracowywać dla ułatwienia korzystania z treści aktu, wtedy kiedy w związku ze zmianami wprowadzonymi do treści pierwotnej, to korzystanie jest utrudnione. Mechaniczny, automatyczny obowiązek ogłoszenia tekstu jednolitego po każdej nowelizacji (niezależnie od jej zakresu), w terminie nie późniejszym niż 12 miesięcy przeczy tej racjonalnej zasadzie.

Częste wydawanie tekstów jednolitych nie zawsze jest konieczne. W dobie powszechnego, szybkiego dostępu do aktów prawnych w postaci elektronicznej „złożenie do kupy” ujednoliconego tekstu ustawy lub rozporządzenia, w których dokonano niewielkich zmian jest proste, szybkie, a efekt prostej operacji myślowej i informatycznej (no jak ktoś woli może zawsze użyć papieru, nożyczek i taśmy samoprzylepnej lub zszywacza) jest niezawodny. Ten problem widać już zresztą było na przykładach rozporządzeń. Ich nowelizacje mają to do siebie, że zmiany nie są liczne. Jak minister chce większych zmian, to wydaje po prostu nowe rozporządzenie. W tej sytuacji większość tekstów jednolitych rozporządzeń ogłaszana jest nie ze względu na to, że korzystanie z rozporządzenia jest utrudnione tylko dlatego, żeby minister nie popadł w zwłokę z 12-miesięcznym terminem.

Jest jeszcze jeden argument przeciwko „automatycznym” tekstom jednolitym. Przepisy przejściowe zawarte w nowelizacjach ustaw i rozporządzeń mają różny czas obowiązywania. Wydaje się, że „kasowanie” całego aktu nowelizującego przez inkorporowanie go do treści obwieszczenia o ogłoszeniu tekstu jednolitego może w niektórych przypadkach utrudniać interpretację norm przejściowych.

Może jestem starej daty i przyzwyczaiłem się do złego ale nie mogę się pogodzić z wizją, że od 1 stycznia 2016 r. Marszałek Sejmu jest obowiązany ogłosić tekst jednolity ustawy, w której jakaś wpadkowa nowelizacja uchyliła jedną jednostkę redakcyjną. Całe szczęście, że Dzienniki Ustaw wychodzą elektronicznie i że na nowych regulacjach nie ucierpią lasy. Jednakowoż, jestem przekonany, że prędzej czy później wrócimy do zdrowej i racjonalnej zasady ogłaszania tekstów jednolitych wtedy gdy są one rzeczywiście potrzebne.

Zasady techniki prawodawczej znowelizowane – rzutem na taśmę.

Przedostatni wpis, dotyczący nowelizacji ZTP, również odwoływał się do terminologii sportowej. Zastanawiałem się czy prace na projektem, ciągnące się blisko rok, zakończą się finiszem, czyli ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw. I oto stało się dzisiaj. Pod pozycją nr 1812 ogłoszono rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2015 r.

zmieniające rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” .

Tak, w tytule tego wpisu jest złośliwość. Uważam, że nie powinna być ta sprawa załatwiana w takim stylu, na ostatnią chwilę, Zasady techniki prawodawczej jako wzorzec stanowienia prawa powinny zmieniane bez odium czasowego dyskomfortu, „dopychania” na siłę, w ostatnim możliwym momencie. I pewnie moje rozżalenie byłoby mniejsze gdyby nowelizacja zawierała zmiany drobne i niekontrowersyjne. Ale tak nie jest. We wpisie z 9 października przedstawiłem swoje ogólne i najważniejsze zastrzeżenia do zmian będących jej przedmiotem. Będę – jeśli czas pozwoli – jeszcze wielokrotnie szczegółowo analizował poszczególne zmiany zawarte w nowelizacji. Dzisiaj, na początek, zacznę od końca, czyli od mojego ulubionego tematu – przepisów przejściowych. Albowiem rozporządzenie z dnia 5 listopada przepis przejściowy zawiera. Brzmi on następująco:

2. Do projektów aktów prawnych podlegających uzgodnieniom, które przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostały skierowane do uzgodnień, a w przypadku projektów aktów prawnych niepodlegających uzgodnieniom – które przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostały skierowane do podpisu, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Po pierwsze, moim zdaniem jest on zbędny. Skoro ZTP są zbiorem dyrektyw jak formułować projekty aktów normatywnych (redagować przepisy prawa) to legislatorzy powinni sami rozstrzygać, które z tych dyrektyw stosować w odniesieniu do konkretnego projektu aktu normatywnego będącego w danym etapie procesu legislacyjnego.

Po drugie, nieprecyzyjny i niepełny jest jego zakres. Ani obecna treść ZTP, ani treść po zmianie nie posługuje (!) się pojęciem „aktu prawnego” (z wyjątkiem przywoływania tytułu ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych). Adresaci tego przepisu mają także prawo nie wiedzieć, co autor miał na myśli używając pojęcia „uzgodnień”. Ja wiem, że chodzi o uzgodnienia międzyresortowe w rządowym procesie legislacyjnym, ale kwestie te nie są regulowane na poziomie ustawowym, a znajomość procedur rządowych powszechną aż tak nie jest. Poza tym jaką regułę intertemporalną przyjęto dla „projektów aktów prawnych” innych niż rządowe”.

Po trzecie, zwracam uwagę na niewątpliwy paradoks. Znaczna część zmian jest jedynie usankcjonowaniem jednolitej, powszechnie przyjętej praktyki, która w paru przypadkach jest niezgodna z literalnym brzmieniem obecnie obowiązujących przepisów ( np. §96 ust. 4 lub §126 ust. 1). Czy rzeczywiście legislator pracujący nad rządowym projektem ustawy, będącym już po uzgodnieniach, ma 1 marca 2016 r. stosować Zasady techniki prawodawczej w starym brzmieniu i zmienić odnośnik nowelizacyjny, wpisując w nim metryczki jak expressis verbis wymaga tego obecnie obowiązująca treść § 96 ust. 4. Pytanie jest retoryczne i ma podkreślić jedynie zbędność opisywanego przepisu przejściowego.

To tyle na początek, od końca. Póki co, od północy przechodzimy – i to będzie ostatnia złośliwość na dzisiaj – w przydługi okres vacatio legis.

Nowelizacja Zasad techniki prawodawczej finiszuje?

Kilka dni temu dowiedziałem się, że 13 października ma być konferencja uzgodnieniowa w sprawie projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” . Na stronie Rządowego Procesu Legislacyjnego jest już także nowa wersja projektu. Mam w związku z tym odczucia ambiwalentne. Na pewno ZTP należy się nowelizacja. Trzynaście lat obowiązywania, praktyka legislacyjna i zmiany w systemie prawa, jakie w tym czasie zaszły, sprawiają, że w niektórych miejscach Zasady stały się niezgodne z obowiązującymi przepisami, a przede wszystkim z jednolicie przyjętą praktyką. Trzeba też poprawić kilka drobnych ale ewidentnych błędów występujących w treści rozporządzenia. Od początku powstania projektu miałem jednak zastrzeżenia do zakresu zaproponowanych zmian i niektórych jego rozwiązań merytorycznych.

Uważam, że nowelizacja jest zbyt obszerna. Doszło do tego, że zgłoszono uwagi, iż względu na skalę zmian powinno być wydane nowe rozporządzenie (Szef Kancelarii Sejmu, Minister Spraw Wewnętrznych, Minister Infrastruktury i Rozwoju). Obszerność i głębokość nowelizacji „wywołała” także uwagi o charakterze fundamentalnym, takie jak postulaty głębokiej rewizji albo uchylenia § 32 zawierającego reguły walidacyjne dotyczące utraty mocy przez rozporządzenia w przypadku zmiany upoważnienia do ich wydania.

Ze spraw merytorycznych, szczególnie trudno zaakceptować mi dwie propozycje.

Pierwsza to zmiana w § 30 ust. 1, który miałby po z mianie brzmieć: W przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych. Jak z tego wynika, każdy problem intertemporalny powinien być rozstrzygnięty przez literalne stwierdzenie, czy do stosunków zaistniałych pod rządami starego prawa stosuje się przepisy dotychczasowe albo przepisy nowe albo przepisy, które ja nazywam „specjalnymi”. Skracając tok mojej argumentacji uważam, że w zmiana ta jest niezasadna. Po prostu, w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada działania nowego wprost, czyli jeśli nic innego nie ustanowimy, to od dnia wejścia obowiązują tylko nowe przepisy i nie trzeba tego „potwierdzać” żadnym przepisem przejściowym. Wprowadzenie tej zmiany może spowodować wiele praktycznych dylematów przy rozstrzyganiu problemów międzyczasowych i niepożądanych skutków prawnych w postaci niepotrzebnie lub nieporadnie skonstruowanych norm przejściowych. Szczegółową argumentację w tej sprawie sformułowałem swego czasu w postaci głosu na piśmie do dyskusji w trakcie konferencji Zasady techniki prawodawczej – perspektywa zmian zorganizowanej 4 września 2014 r. przez Rządowe Centrum Legislacji jeszcze przed ostatecznym opracowaniem projektu. Nie udało mi się przekonać autorów projektu, do rezygnacji z tego rozwiązania, choć wiele osób podziela moje poglądy, co także znalazło odzwierciedlenie w uwagach na etapie uzgodnień.

Drugą zmianą budzącą mój niepokój jest wprowadzenie do Zasad techniki prawodawczej nowego rodzaju przepisów – „przepisów epizodycznych” definiowanych jako przepisy, w których zamieszcza się regulacje, które wprowadzają odstępstwa od określonych przepisów, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony (§ 1 pkt 9 projektu – dodanie rozdziału 4a w dziale I). Uważam, że wprowadzenia takiego nowego rodzaju przepisów jest nieuzasadnione zarówno z punktu widzenia systemowego jak i praktycznego. Ponieważ nigdzie nie prezentowałem bardziej szczegółowo wyjaśnień uzasadniających tę tezę poniżej pozwalam sobie na kilka konkretniejszych uwag.

Na początek uwaga najbardziej ogólna. Przepisy są przyjmowane na czas niekreślony i określony. Ten drugi przypadek jest może i wyjątkiem, ale zupełnie naturalnym rozwiązaniem. Wydaje, że samo to iż przepisy mają charakter czasowy to nie jest powód, żeby wprowadzać odrębną kategorię przepisów. W końcu większość przepisów prędzej czy później ulega zmianie lub jest uchylana i z tego punktu widzenia są też „epizodyczne”.

Przepis § 29c stanowiący, że przepisy epizodyczne mogą być także zamieszczone w odrębnej ustawie (ustawie epizodycznej) jest oczywistością, żeby nie powiedzieć oczywistą oczywistością. Spowoduje on też w mojej ocenie inny negatywny skutek dla systemu prawa. Pojęcia ustawy epizodycznej (incydentalnej) czy przepisów epizodycznych są niewątpliwie pojęciami języka prawniczego używanymi w wypowiedziach odnoszących do regulacji o charakterze czasowym. Pojawiają się one także w wypowiedziach Trybunału Konstytucyjnego zazwyczaj w sprawach dotyczących zarzutu niekonstytucyjności jakiegoś „ekscesu legislacyjnego”. Przepisy czasowe, rozwiązania incydentalne są bowiem zazwyczaj wynikiem złamania jakiejś zasady, złamaniem „na chwilę” obowiązujących na czas nieokreślony regulacji. Istotę problemów związanych z takimi ustawami świetnie oddaje cytat ze zdania odrębnego zgłoszonego do wyroku w sprawie tzw. waloryzacji kwotowej, czyli ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118 ( sygn. akt K 9/12 ) sędzi M. Gintowt – Jankowicz. Argumentowała ona w kontekście uznania ustawy epizodycznej za zgodną z Konstytucją tak: Pragnę wyrazić zaniepokojenie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego może przyczynić się do nadużywania przez ustawodawcę już nazbyt pochopnie wykorzystywanych ustaw epizodycznych. Wyrok ten stanowi przyzwolenie dla prawa nieprzemyślanego, nietrwałego, naruszającego prawa jednostek. Konstytucja nie przewiduje wartości w postaci „epizodyczności”. Wprost przeciwnie, demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej powinno opierać się na trwałych fundamentach. Podpisuję się pod tymi słowami. Niestety formalne wprowadzenie nowych pojęć – przepisów epizodycznych i ustaw epizodycznych do ZTP „pomoże” tylko w deprecjacji jednej z podstawowych wartości każdego systemu prawa – trwałości i pewności regulacji.

Jestem głęboko przekonany, że w praktyce legislacyjnej niezwykle trudnym zadaniem będzie kwestia identyfikacji przepisów epizodycznych. Przywołana wyżej definicja w 100% pokrywa się z definicją przepisów przejściowych. Każdy klasyczny przepis przejściowy wprowadza odstępstwa od określonych przepisów i jego zakres albo okres obowiązywania jest wyraźnie określony. Nie widzę żadnego szczególnego wyróżnika w dodawanych w § 29a i §29b, pozwalającego wyodrębnić przepisy epizodyczne. To, czy przepis ma charakter przejściowy albo epizodyczny, jeżeli znajduje się on tak jak przewiduje projekt wśród przepisów przejściowych i dostosowujących, będzie niezwykle trudno ustalić. Powstaje tylko pytanie po co? Żeby, jak obecnie, nie „rozpychać” przepisów merytorycznych ustaw regulacjami czasowymi. Nie wierzę, że zmiana spowoduje, że corocznymi tzw. ustawami okołobudżetowymi nie będzie się dodawało incydentalnych (w moim rozumieniu – przejściowych) przepisów zmieniających na kolejne lata zasady finansowania niektórych zadań publicznych.

Na koniec wypada odnieść się do znaku zapytania postawionego w tytule wpisu. Użyłem go trochę prowokacyjnie. Uzgodnienia projektu rozpoczęły się dokładnie 26 listopada 2014 r. i jeszcze się nie skończyły. Jeśli prace nad projektem zakończą się ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw to nastąpi zapewne w szybkim tempie, pod presją czasu. We wpisie z 11 sierpnia traktującym przede wszystkim o głównej bolączce legislatorów – braku czasu – pisałem, że legislacyjny urobek wielokroć powstaje w czasowym dyskomforcie, a mimo to efekt pracy legislatorów jest całkiem dobry. Liczę, że tak będzie i w tym przypadku.

Tytuł jaki jest każdy widzi?

Wpis drugi i znowu trawestacja popularnego cytatu. Ale tym razem już merytorycznie. Skoro ten blog jest o legislacji i Zasadach techniki prawodawczej, to wypada zacząć od początku, czyli od tytułu. Tytuł to kwestia prosta. Synonimem prostoty przekazu, a jednocześnie informacją, że rzecz lub zjawisko jest oczywiste dla wszystkich, jest cytat z osiemnastowiecznego dzieła określanego jako pierwsza polska encyklopedia, gdzie autor Benedykt Chmielowski lakonicznie stwierdził: „Koń jaki jest każdy widzi’.

Zasady techniki prawodawczej w § 16 przesądzają, że tytuł ustawy składa się z oznaczenia rodzaju aktu, daty ustawy i określenia przedmiotu ustawy. Określenie rodzaju aktu nie sprawia piszącemu projekt większego kłopotu. (Chyba, że ma problemy ze znalezieniem odpowiedniego stylu w szablonie projektu aktu normatywnego.) Z datą ustawy też raczej już nie ma problemów, odkąd jednoznacznie ustalono, że określa się ją według dnia, w którym zakończyło się trzecie czytanie albo, w którym przyjęto choćby jedną poprawkę Senatu. W praktyce pozostaje więc tylko pilne obserwowanie zegarka, jeżeli głosowanie w Sejmie odbywa się około północy.

Najwięcej problemów powstaje przy określeniu przedmiotu ustawy. Ale i tutaj obowiązują w ZTP proste reguły. Po pierwsze, przedmiot ustawy określa się „możliwie najzwięźlej, jednakże w sposób adekwatnie informujący o jej treści”. To oczywiście, w niektórych przypadkach, wcale proste nie jest, ale nie będę się nad tym rozwodził, bo rzecz sprowadza się do sprawności redaktora formułującego tytuł albo decyzji politycznej, a o tym ostatnim uwarunkowaniu pisać nie chcę i nie będę. Po drugie, ZTP wyraźnie rozróżniają formułę redakcyjną dla tytułów ustaw nowych, które mogą być „opisowe” lub „rzeczowe” i ustaw zawierających wyłącznie nowelizacje innych ustaw, których tytuły mogą zaczynać się od zwrotów „o zmianie ustawy…”, „ustawa zmieniająca ustawę…”, „ustawa o zmianie ustaw …” (z ogólnym podaniem ich wspólnego przedmiotu) i „ustawa o zmianie ustawy … oraz niektórych innych ustaw”. Z punktu widzenia legislacyjnego, pierwszą i najważniejszą informacją, jakiej oczekujemy od tytułu ustawy, jest to, czy mamy do czynienia z ustawą nową, czy tylko nowelizacją. Do niedawna ów kanon przestrzegany był konsekwentnie. Obecnie jednak ta prosta informacja (ustawa nowa czy nowelizacja?) nie jest już tak oczywistą, po samej lekturze tytułu ustawy. W ostatnim czasie, coraz częściej w Dzienniku Ustaw pojawiają się ustawy, w których określenie przedmiotu nie zaczyna się od wyrazów „o zmianie”, podczas gdy są one wyłącznie „wieloustawową” nowelizacją. Zaczęło się od ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 100, poz. 622). Pierwszy rzut oka na tytuł pozwala ocenić, że powinna być to ustawa nowa, ale lektura dalszej treści wykazuje co innego. To ustawa składająca się z samych nowelizacji – dokładnie 92. Aktualniejszy przykład to ustawa z dnia 7 listopada 2014 r. o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U. poz. 1662) – tym razem nowelizacja 31 ustaw. Analiza innych ustaw z przekłamaniem w tytule wykazuje, że problem dotyczy tak zwanych ustaw „deregulacyjnych”, których celem jest, albo zniesienie wymogów kwalifikacyjnych dla różnych zawodów, albo wprowadzenie ułatwień w procedurach administracyjnych lub prowadzeniu działalności gospodarczej. Nie ma tu jednak pełnej konsekwencji. Tytuł ustawy z tej serii z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. poz. 829) jest zgodny z ZTP. (To też same nowelizacje i przepisy przejściowe i dostosowujące z nimi związane.) W trakcie procesu ustawodawczego jest projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Druk nr 2331).

Nie będę się rozwodził nad przyczyną powstawania tego rodzaju niezgodnych z Zasadami techniki prawodawczej tytułów. Jest więcej niż pewne, że chodzi tu o efekt marketingowy. Pozytywne przesłanie z literalnego podkreślenia, że ustawa ułatwia, ogranicza bariery, redukuje obowiązki jest widać bezcenne, a już na pewno cenniejsze niż dyrektywy prawidłowej legislacji, paragrafy ZTP i prawdziwa informacja o zawartości ustawy. Ale to oznacza, że odpowiedź na pytanie postawione w tytule wpisu nie jest już taka oczywista. I dlatego też legislatorzy powinni starać się nie dopuszczać do tych naruszeń. To trochę jak z „teorią rozbitych okien”. Zły tytuł ustawy do drobnostka, ale i jej nie powinno się tolerować, bo łatwiej wtedy o naruszenia cięższej kategorii. Rudolph Giuliani stosując w Nowym Jorku w drobnych sprawach zasadę „zero tolerancji” osiągnął nadzwyczajne wyniki. Niech więc tytuły ustaw nowelizujących będą takimi jakimi powinny być.