Przepraszam, blog nie działał przez blisko trzy tygodnie (nie podejmuję się nawet powtórzyć informacji o przyczynach technicznych tego stanu rzeczy), a że byłem na urlopie za granicą, dość późno podjąłem działania w celu jego odblokowania. Trwają prace nad uruchomieniem nowej jego wersji. Mam nadzieję zaprosić do nowej odsłony w pierwszej dekadzie września.
WZ
We wpisie z dnia 25 stycznia br. krzywdowałem sobie z powodu nadprodukcji tekstów jednolitych ustaw i rozporządzeń, co jest skutkiem art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nakładającego obowiązek ogłoszenia tekstu jednolitego tych aktów nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli były one nowelizowane. Dziennik Ustaw pełen jest pozycji z obwieszczeniami Marszałka Sejmu i ministrów ogłaszających mniej lub bardziej potrzebne teksty jednolite.
Art. 16 ust. 3 uoan przewiduje wobec aktów prawa miejscowego dokładnie taki sam obowiązek, jak wobec ustaw i rozporządzeń. (Swoją drogą, rzeczony art. 16 jest przykładem nieprawidłowej budowy artykułu, w którym samodzielne normy w postaci odrębnych zdań umieszczono po wyliczeniu.) Przepis obowiązuje już parę ładnych lat – od 1 stycznia 2012 r. (!). Organów jednostek samorządu terytorialnego jest, z grubsza licząc koło 3 tysięcy, a spora część z aktów przez nie wydawanych to nowelizacje. Wniosek – wojewódzkie dzienniki urzędowe powinny zawierać tysiące tekstów jednolitych APM. Jak jest w rzeczywistości? Zrobiłem ostatnio kwerendę wszystkich 16. wojewódzkich dzienników za cały lipiec tego roku. Teksty jednolite pojawiały się w nich w tym czasie rzadko, a nawet sporadycznie. Nie mam czasu, żeby tworzyć szczegółowe statystyki ale wierzcie, generalnie trafiły się 1, 2, góra 6 tekstów jednolitych. W Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nie było żadnego tekstu jednolitego. (Z ciekawości, w tym przypadku sprawdziłem także czerwiec – też „0”).
Jakość ogłaszanych tekstów jednolitych APM trudno ocenić. Po pierwsze, próbka jest mała, a po drugie jest sporo wątpliwości jak je redagować. Dość częste są przypadki niepodawania w treści obwieszczenia w pkt 2 przepisów uchwał nowelizujących związanych z treścią aktu, którego tekst jednolity jest ogłaszany albo w ogóle nie zamieszcza się w obwieszczeniu tego elementu (np. Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. poz. 2707) Zdarzają się też takie „twórcze” techniki prawodawcze jak zawarcie w obwieszczeniu sakramentalnego: „Obwieszczenie wchodzi w życie w z dniem ogłoszenia.” (zob. Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 2122 )
Przyczyn opisanego stanu rzeczy jest wiele, a wszystkie poważne i zasadnicze. Należy je postrzegać w dwóch głównych aspektach.
Jak napisałem obowiązek ogłaszania tekstów jednolitych APM wynika z art. 16 ust. 3 (zdanie po wyliczeniu) uoan, gdyż mówi on: Tekst jednolity aktu normatywnego innego niż ustawa ogłasza się nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli był on nowelizowany. Zdaje się, że nie dla wszystkich jest oczywiste, iż aktem innym niż ustawa jest w szczególności każdy APM. Jeszcze bardziej pośrednio jest „zakodowany” obowiązek publikowania tekstów jednolitych w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Art. 9 ust. 1 pkt 5 i art. 10 ust. 1 pkt 3 wprost stanowią, że Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim ogłaszane są teksty jednolite aktów normatywnych w nich publikowanych. W art. 13 zawierającym katalog aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku nie mówi się nic o tekstach jednolitych. Nie bez znaczenie jest też moim zdaniem pominięcie w art. 16 w ust. 3 określenia organu właściwego do wydania tekstu jednolitego APM. W przypadku Sejmu, Rady Ministrów i Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, czyli organów kolegialnych, zadanie to nałożono na jednoosobowe organy „kierownicze” – Marszałka Sejmu, Prezesa Rady Ministrów i Przewodniczącego KRRiT. A w przypadku APM mają to robić organy wydające, którymi co do zasady są organy kolegialne. Jest naturalne, że rady gmin, powiatów czy sejmiki województw „nie czują” tego obowiązku. Pewnie inaczej byłoby gdyby spoczywał on na wójtach, starostach i marszałkach województw, nie mówiąc już o tym gdyby za uchylanie się od tego obowiązku przewidziano jakieś sankcje.
Nie bez znaczenia dla opisywanego problemu jest fakt, że tekst jednolity jako instytucja prawna nie jest de facto nigdzie zdefiniowany, a legislacja samorządowa ma swoją specyfikę. Zasady techniki prawodawczej w dziele III dotyczącym tekstu jednolitego dotyczą ustaw, a § 110 stanowiący, że jego przepisy stosuje się odpowiednio do innych niż ustawa aktów normatywnych nie rozwiązuje znacznej części problemów wynikających z tej specyfiki, np. jak formułować odnośniki w różnych przypadkach będących skutkiem rozstrzygnięć wojewody czy orzeczeń sadów administracyjnych.
Stworzenie poprawnego tekstu jednolitego to sztuka skomplikowana, rzekłbym szlachetna, wymagająca doskonałej znajomości zasad legislacji w szerokim tego słowa rozumieniu. W Kancelarii Sejmu i w Rządowym Centrum Legislacji teksty jednolite „obsługują” specjalnie do tego celu powołane komórki organizacyjne, a w jednostkach samorządu terytorialnego odbywać się to musi w ramach zwykłych środków. A przecież, jak tego wielokrotnie dowodziłem, znajomość technik prawodawczych w służbach prawnych obsługujących redagowanie aktów normatywnych jest często bardzo niska. (Lepiej nawet może, że nie biorą się one za redagowanie tekstów jednolitych APM.)
Szczegółowe techniki prawodawcze są tylko w części opisane w dziale III ZTP, reszta to praktyka, ussus parlamentarnych i rządowych legislatorów. Dla tekstów jednolitych APM brak jest opracowań monograficznych, orzecznictwa, a dostępne poradniki i wzorce dalekie są od kompletności i doskonałości.
Co czynić dla poprawienia opisanego stanu rzeczy?
Przede wszystkim zmienić przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Znieść nieprzestrzegany, nieżyciowy obowiązek ogłaszania tekstu jednego najpóźniej 12 po nowelizacji. Zmienić organ właściwy do ogłoszenia obwieszczenia.
Zmienić Zasady techniki prawodawczej, dostosowując je do specyfiki aktów prawa miejscowego.
Ujednolicić praktykę stosowaną w ramach nadzoru i publikacji w wojewódzkich dziennikach urzędowych.
Wpisać do programów szkoleń, studiów podyplomowych i innych form podnoszenia kwalifikacji zawodowych teoretyczne i praktyczne elementy dedykowane szczegółowo do tekstów jednolitych APM.
Innymi słowy chcę powiedzieć coś co już wielokrotnie postulowałem – zacznijmy traktować poważnie legislację samorządową.
WZ
Dzisiaj znowu w konwencji nomen omen wakacyjnej. Piszę o łatwiźnie – przepisie o wejściu w życie, w którym wakacje ustawy określone są liczbą dni. To bodaj najczęściej stosowana technika prawodawcza, uznawana zarazem za najprostszą. Bo cóż prostszego od napisania, że „Ustawa wchodzi w życie po upływie … dni od dnia ogłoszenia.”. Tu nie ma żadnych niuansów, tu nie ma rozbieżności interpretacyjnych. Po co więc ten wpis? Jak zazwyczaj w legislacji, sprawa jest bardziej skomplikowana, niż na pozór mogłoby się wydawać. Widzę trzy problemy związane z formułowaniem takich przepisów.
Problem pierwszy – o charakterze fundamentalnym.
To jaką liczbę wstawi się w miejsce trzech kropek w schemacie podanym w § 45 ust. 1 pkt 2 Zasad techniki prawodawczej nie jest decyzją automatyczną. Vacatio legis ustawy i każdego innego aktu normatywnego jest pochodną ich treści i stanu prawnego do jakiego się one odnoszą. Wyjątkowo, obowiązujące ustawodawstwo rozwiązuje ten problem, co do zasady stanowiąc w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej „uoan”): Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Podstawowa długość vacatio legis w naszym porządku prawnym jest więc 14-dniowa i jest wystarczająca jeśli mamy do czynienia z regulacjami prostymi, których wdrożenie nie wymaga czasu albo, które przez swoje wejście w życie nie ingerują zbytnio w dotychczasowe prawa i obowiązki ich adresatów. Problem zaczyna się gdy trzeba ten okres skrócić albo wydłużyć. W pierwszym przypadku znowu uoan „pomaga” legislatorowi dopuszczając skrócenie wakacji ustawy w uzasadnionych przypadkach (art. 4 ust. 2), z tym że jeśli owo skrócenie miałoby się skurczyć do dnia ogłoszenia, to musi być to uzasadnione ważnym interesem Państwa i nie może naruszać zasady demokratycznego państwa prawnego. Dla przypadku wydłużenia vacatio legis nie ma już ustawowych regulacji. Odwołując się do dorobku Trybunału Konstytucyjnego, można w pewnym (dużym na potrzeby wpisu) uproszczeniu powiedzieć, że długość vacatio legis powinna być odpowiednia, co oznacza, że „(…) „odpowiedniość” vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością pokierowania przez adresatów norm prawnych – po ogłoszeniu nowych przepisów – swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. Wymóg zachowania vacatio legis należy bowiem odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz także do możliwości zapoznania się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych (…).”. (Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Warszawa 2015 s. 55) W praktyce określenie odpowiedniej vacatio legis jest często niezwykle trudne i wymaga szczególnie dogłębnej znajomości stosunków regulowanych przez nowe przepisy. Najważniejsza, tak czy inaczej, jest dla mnie sama świadomość konieczności podjęcia decyzji w tej sprawie. Nie piszmy automatycznie … wchodzi po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Za każdym razem zastanówmy się nad liczbą jaka w konkretnym przypadku powinna tam się pojawić, a jak trzeba, użyjmy innego szablonu, czym płynnie przechodzę do kolejnego problemu.
Problem drugi – z liczeniem.
Stoję na stanowisku, że szablon zawarty w § 45 ust.1 pkt 2 ZTP powinien być używany jedynie w przypadku liczby dni 14 i mniejszych. Na swoich szkoleniach i zajęciach ze studentami apeluję, żeby nie pisać przepisu o wejściu w życie używając liczby 30 i większych. Przyczyna tego apelu jest prozaiczna. Trudno się ustala dzień wejścia w życie aktu, którego przepis o wejściu w życie stanowi że wchodzi on po upływie 30, 45, czy 60 dni, nawet znając wszystkie tajniki tego procesu (patrz problem trzeci). Na zajęciach dotyczących przepisów końcowych udowadniam, to dając zadanie ustalenia daty wejścia w życie z 45-dniowymi wakacjami. Naprawdę wiele trudu trzeba sobie zadać żeby to policzyć, a wyniku i tak nie można być pewnym, czego doświadczyłem na aplikacji legislacyjnej, kiedy okazało się, że mimo trzykrotnego liczenia i tak się pomyliłem. Z rozbawieniem patrzę na mozół kursantów skrzętnie liczących na palcach, knykciach smartfonach, kalendarzykach i wszystkim co popadnie. To ich skutecznie leczy z pomysłów z ustanawiania takiej vacatio legis. Ale takich przepisów wcale nie jest mało. Dla przykładu rzucę:
W przypadkach 30 i 60 dni spokojnie można by to określić przez formułę ustawa wchodzi po upływie miesiąca/dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia. Z moich analiz wynika że 45 dni nie ma jakiegoś głębszego uzasadnienia merytorycznego (pewną regułą było swego czasu to, że występowała ta liczba w przepisach o wejściu w życie ustaw z zakresu podatków i finansów). Najczęściej jednak mamy do czynienia z vacatio legis 30-dniowym. Powiecie, że to łatwo obliczyć. Ja mówię, że o wiele prościej po prostu stwierdzić dzień wejścia w życie przy formule wchodzi w życie po upływie miesiąca – merytorycznie wychodzi właściwie na to samo. Ale jestem zdaje się w mniejszości. Do tego stopnia, że jak zredagowałem poprawkę do przepisu o wejściu w życie w jednym z projektów ustaw procedowanych w tej kadencji Sejmu wydłużającą termin 14 dni i zaproponowałem treść: Ustawa wchodzi w życie po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia, to w zestawieniu poprawek opracowanych w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu było już: Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Z uporem, być może godnym lepszej sprawy będę twierdził, że po mojemu było lepiej.
Problem trzeci – niewiedza
Języczkiem u wagi, związanym z omawianym schematem przepisu jest właściwa jego interpretacja co do skutku, czyli ustalenia dnia wejścia w życie. Jeszcze parę lat temu na zadanie polegające na podaniu dnia wejścia w życie ustawy ogłoszonej 1 marca z przepisem, że wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia miewałem grupy, w których większość odpowiadających wskazywała 7 albo 8 marca. Dzisiaj ten błąd zdarza się w większym rozmiarze tylko na szkoleniach dla nieprawników i coraz rzadziej mam to poczucie dydaktycznego spełnienia, jak widzę w oczach kursantów błysk zrozumienia kiedy czytają treść art. 6 uoan.
Hola, z takiej błahostki i łatwizny zrobił się całkiem długi wpis i z tego powodu pasjonuję się legislacją
WZ
Jest kanikuła więc może trochę lżej o legislacji, choć cały czas na poważnie. Fascynują mnie krótkie, całkowicie nowe ustawy. Takie co mieszczą się mniej więcej na jednej stronie formatu A4. W takim przypadku zawsze pojawia się ciekawość, jak ustawodawca poradził sobie na tak małej powierzchni papieru z jakimś doniosłym problemem prawnym, społecznym lub gospodarczym, bo przecież tylko w takich przypadkach konieczna jest jego ingerencja. Oczekuję aktu doskonałego, kondensującego w nielicznych przepisach całość norm prawnych jakie niezbędne są, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości jakie prawa i obowiązki z nich wynikają.
Rzeczywistość jednak rozczarowuje. Zazwyczaj, krótka z racji objętości, lektura takiego aktu pozwala już po chwili skonstatować, że mam do czynienia z jakimś legislacyjnym nieporozumieniem, zaprzeczającym rudymentarnym zasadom tworzenia prawa i funkcji ustawy. Pisałem już zresztą o takim przypadku we wpisie z dnia 13 11 2015 r. pod znamiennym tytułem Ustawa o osobach starszych – regulacyjny uwiąd, czyli „beznormatywność” w prawie czystej postaci.
Tym razem, przeglądając Dziennik Ustaw, natknąłem się na ustawę z dnia 13 maja 2016 r. o dokończeniu budowy Zbiornika Wodnego Świnna Poręba (poz. 927).
Już sam tytuł zdaje się wołać „to nie powinna być ustawa”. Ale może nie, może problem jest rzeczywiście na tyle poważny, że Sejm Rzeczypospolitej musiał się nim zająć i rozwiązać. Art. 1 stanowi wszak, że ustawa określa zasady (podkreślenie WZ) dokończenia budowy Zbiornika Wodnego Świnna Poręba, zwanego dalej „Zbiornikiem”. Niestety w dalszej treści, co do zasady, tych zasad brak. Ustawa odnosi się właściwie tylko do źródeł i sposobu finansowania przedsięwzięcia. Nawiasem mówiąc jest sprzeczność między art. 1, który mówi tylko o Zbiorniku, a art. 3 stanowiącym, że w ramach dokończenia budowy Zbiornika realizuje się zadania dotyczące Zbiornika, przebudowy dróg, przeciwdziałania osuwiskom ziemi i likwidowania ich skutków dla środowiska.
Ciekawą jednostką redakcyjną jest art. 2: Dokończenie budowy Zbiornika jest finansowane w latach 2016–2017. Przesądza to o „epizodyczności” ustawy. Symptomatyczne jest, że ustawodawca posłużył się myślnikiem między liczbami 2016 i 2017, czyżby podświadomie przewidział, że sprawa się rozciągnie w czasie i myślnik wstawił „na zapas”. Dowodem na takie „chytre” podejście jest art. 7 ust. 2, który stanowi: Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej przedkłada Radzie Ministrów oraz Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej, nie później niż do dnia 31 maja roku kalendarzowego, roczną informację o realizacji zadań określonych w ustawie za rok ubiegły. Czyli do końca świata i jeden rok dłużej biedny minister będzie się opowiadał rządowi i Sejmowi z dokonań dotyczących realizacji. Jak się patrzy na historię zbiornika Świnna Poręba (początek budowy 1986 r.) to pewnie tak będzie.
Jak rozumiem, jedyną realną przyczyną, dla której powstała omawiana ustawa było wskazanie źródła finansowania, w sytuacji gdy skończyło się ono w związku z nomen omen wyschnięciem źródła przewidzianego ustawą z dnia 4 marca 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Program budowy Zbiornika Wodnego Świnna Poręba w latach 2006–2015” . Tamta ustawa w załączniku przewidywała nakłady na budowę zbiornika w wysokości ponad 1,6 mld złotych. Tymczasem ustawa o dokończeniu … przewiduje wydatki w wysokości ok. 53 mln i też – nie wiedzieć po co – ma załącznik. Czy rzeczywiście Państwo nie było w stanie sobie poradzić z taką drobnostką, czy rzeczywiście musiało przyjmować ustawę? Wreszcie jak już się tak zdecydowało, to czy nie mogło tego zrobić poprzez nowelizację ustawy z 2005 r., zamiast literalnie powtarzać jej przepisy w nowej ustawie (patrz art. 3a ustawy o ustanowieniu programu).
Może ktoś powiedzieć, że czepiam się, że są inne ważniejsze problemy, o których mógłbym pisać (akurat przysłuchuję się trzeciemu czytaniu projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) ale takie ustawy pokazują istotę problemów, które przekładają się potem na negatywne oceny systemu tworzenia prawa i deprecjację działalności legislacyjnej. Ustawy, które rozwiązują problemy błahe, ustawy, które zaspokajają chwilowy, partykularny interes, nie powinny być przyjmowane.
Na koniec nie mam jakiegoś ciekawego bon mot. Wystarczy sam tytuł. Będzie tylko jedno życzenie – takich ustaw jak najmniej.
Za każdym razem kiedy piszę o legislacji samorządowej utyskuję na złą jakość aktów normatywnych stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie powątpiewam w możliwość realnej zmiany tego stanu rzeczy, gdyż oceniam, że jego przyczyny są złożone i leżą zarówno na płaszczyźnie systemowo-prawnej, jak i mentalnej.
Ostatnio w moich przemyśleniach i wnioskach pojawiają się jednak także wątki pozytywne, pozwalające optymistycznie patrzeć w przyszłość. Coraz więcej gmin i powiatów zaczyna stosować prawie prawidłowo Zasady techniki prawodawczej. Ba, można nawet w wojewódzkich dziennikach urzędowych wypatrzeć poprawne metryczki do ustaw.
Z czego samorządowcy mają czerpać dobre wzorce, by utrwalać dobre praktyki. Jest nawet sporo poradników dla redaktorów projektów samorządowych aktów normatywnych. Są gotowe wzorce w komercyjnych bazach tekstów prawnych, a także na różnych stronach i portalach internetowych. Są one jednak często niedoskonałe i utrwalają błędne praktyki. Przykładowo na stronach internetowych Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego umieszczono materiały pomocnicze dla opracowujących projekty aktów normatywnych pod zakładką: Działalność uchwałodawcza organów jednostek samorządu terytorialnego województwa łódzkiego . Materiał co do zasady jest niezły ale częściowo nieaktualny i zaleca np. w materiale dotyczącym nowelizacji używanie w poleceniu nowelizacyjnym formuły „§ … skreśla się” na równi z formułą „uchyla się § …”, a we wzorcowych projektach w metryczce ustawy z tekstem jednolitym używa skrótu „t.j.”, że o powoływaniu zbędnych przepisów w podstawach prawnych aktów prawa miejscowego nie wspomnę. (Dostęp do http://www.lodzkie.eu 24 06 2016 r.).
Cieszy każda inicjatywa mogąca podnieść poziom samorządowej legislacji, zwłaszcza gwarantująca zgodność ze standardami ustalonymi w Zasadach techniki prawodawczej. Od wielu lat obserwuję propozycje studiów podyplomowych skierowanych do osób zajmujących się legislacją samorządową, oferowanych przez niektóre szkoły wyższe. Nie jest tego dużo, biorąc od uwagę liczbę osób parających się redagowaniem samorządowych aktów normatywnych, i mam wrażenie, że poszczególne oferty nie utrzymują się zbyt długo na rynku edukacyjnym. Uczciwie też przyznaję, że nie mogę się wypowiedzieć co do ich poziomu i przydatności, bo nie miałem bezpośredniej styczności z tymi przedsięwzięciami ale zakładam, że jeżeli organizują je uznane ośrodki szkolnictwa wyższego zapewniają one właściwe nauczanie tajników legislacji samorządowej.
Czas przejść do meritum – nowopowstałych Podyplomowych Studiów Legislacji Samorządowej. Oferuje je Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Zielonogórskiego. Skierowane są do osób zajmujących się legislacją samorządową w praktyce, a ich program obejmuje kompendium wiedzy i umiejętności praktycznych, związanych ze stanowieniem prawa samorządowego. Bliższe szczegóły na stronie http://www.wpa.uz.zgora.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=95:podyplomowe-studia-legislacji-samorzadowej&catid=14&Itemid=127 . Nie będę ukrywał, że wśród prowadzących zajęcia na tych studiach znajduje się nazwisko Włodzimierz Zając, ale nie tylko z tego powodu pozwalam sobie na tak jawną prywatę. Pomysłodawcą i kierownikiem PSLS jest dr Maciej Kłodawski, którego miałem okazję poznać jako wnikliwego legislatora, a wśród pozostałych prowadzących zajęcia większość to osoby, które od wielu lat czynnie zajmują się legislacją w jej wymiarze praktycznym. Liczę, że jest to dobra gwarancja właściwych efektów kształcenia i studia przyczynią się choć trochę do podnoszenia jakości stanowionych przez samorząd aktów normatywnych.
Promuję więc, zapewniając, że nie chodzi o komercję, a poza tym zielonogórskie jest piękne i mam nadzieję, że będę musiał tam jeździć.
WZ
Załącznik to narzędzie niezwykle pożyteczne przy opracowywaniu projektów aktów normatywnych ale powinno być wykorzystywane tylko wtedy, kiedy jego użycie jest rzeczywiście konieczne. Przypominam, że z § 29 Zasad techniki prawodawczej wynika, iż odesłania do załącznika znajdują się w przepisach merytorycznych i że w załączniku do aktu normatywnego zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Załącznik jest więc swoistym „przedłużeniem” przepisów merytorycznych, ich uzupełnieniem o elementy, które trudno umieścić bezpośrednio w treści artykułowanej (paragrafowanej). Załącznik pozwala zachować zwartość, zwięzłość i w konsekwencji czytelność przepisów.
Czy zawsze powyższe uwarunkowania są przestrzegane? Odpowiedź brzmi – oczywiście nie. Praktyka legislacyjna przyjęła, że przedmiotem załączników są także statuty, regulaminy i inne akty o charakterze ustrojowo-porządkowym. Być może ZTP powinny uwzględniać tę praktykę.
Z moich obserwacji wynika, że załączniki są „nadużywane” zwłaszcza w aktach prawa miejscowego, poprzez zamieszczenie w nich treści niespełniających warunków wynikających z § 29 ust. 2 ZTP. Zakres aktów prawa miejscowego ma różny charakter ale zawsze wykonawczy do ustaw. Zawierają one materię szczegółowo regulującą jakiś zakres spraw i nie ma problemu, jeżeli załącznik zawiera wzór formularza, skomplikowane tabele, czy grafikę. Tymczasem, w wojewódzkich dziennikach urzędowych nader często promulgowane są akty prawa miejscowego z załącznikami zawierającymi de facto przepisy merytoryczne będące przedmiotem danego aktu. Oto dwa przykłady:
W jednym i drugim przypadku zdecydowano się na załączniki i w nich zamieszczono całe merytoryczne regulacje, ograniczając treść uchwały do odesłania do załącznika. W jednym i drugim przypadku załączniki podzielono na paragrafy i jednostki redakcyjne niższego rzędu, tak jak zwykłe przepisy merytoryczne. Dodatkowo załączniki posiadają załączniki zawierające właściwe dla załączników treści (wzory, formularze, grafika). Jest oczywiste, że „nadużyto” tu instytucji załącznika. Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji, nadawania tytułu honorowego obywatela to materia, które ewidentnie powinna być przedmiotem przepisów merytorycznych zawartych bezpośrednio w uchwale, a nie w załączniku do niej. I naprawdę jest to praktyka dość częsta. Czasami zależna od „mody” panującej w danych okolicach dla przyjmowania uchwał na tej samej podstawie prawnej.
W związku z powyższym proponuję przestrzeganie prostej zasady, odnoszącej do każdego rodzaju aktu normatywnego. Jeżeli treść załącznika da się „zapisać” w paragrafach, ustępach, punktach, literach i tiret, to znaczy, że treść ta nie nadaje się na załącznik i trzeba ją po prostu umieścić w przepisach merytorycznych aktu.
Innym problemem związanym załącznikami w aktach samorządowych jest ich nowelizacja. Ze świecą szukać zgodnej z regułami techniki prawodawczej uchwały zmieniającej załącznik do innej uchwały. Zazwyczaj paragraf pierwszy takiej uchwały zaczyna się od formuły „W załączniku do uchwały …” albo „Załącznik nr 1 do uchwały …. otrzymuje brzmienie:”, a zdarzają się i takie kurioza:
UCHWAŁA Nr XLIII/404/2013
RADY MIEJSKIEJ W KARCZEWIE
z dnia 3 września 2013 r.
w sprawie zmiany Statutu Gminy Karczew
( Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 9825 )
Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwala się, co następuje:
Tak to przyjęto i ogłoszono w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Porażający przykład legislacyjnej nieporadności i nieznajomości podstawowych zasad tworzenia prawa.
Nie będę już wspominał o umieszczaniu w załącznikach przepisów przejściowych do uchwał i innych defektach aktów samorządowej legislacji z załącznikami. Cały problem polega na tym, że zdaje się, wszystko to są nieistotne naruszenia prawa w rozumieniu przepisów samorządowych ustaw ustrojowych i nie ma podstaw do stwierdzania nieważności uchwał zawierających takie błędy. Jeśli tak, to „w temacie” załączników nie jest to obraz optymistyczny.
WZ