Autor: BlogLegislatoraPL

W upale o legislacji.

Kanikuła w pełni. Żar leje się z nieba i nie wiadomo kiedy się skończy. Postanowiłem więc odejść na chwilę od tematów technik prawodawczych i problemów praktyki legislacyjnej.

Ten blog, jak głosi strona tytułowa, jest też o legislacji w ogóle i o legislatorach. Dzisiaj trochę refleksji ogólnych o pracy legislatorów. Tak się składa, że często nasilenie ich pracy następuje właśnie w okresie wysokich temperatur. Przyczyna jest oczywista. W wakacje lub przed wakacjami przyspieszają prace nad projektami. Dodatkowo w okresie urlopowym każdy stara się „wyczyścić” biurka, żeby w spokoju zażywać rozkoszy wypoczynku na wczasach lub „pod gruszą”.

W parlamencie w okresie wakacyjnym, zwłaszcza w roku, w którym następuje koniec kadencji, urobek legislacyjny jest szczególnie liczny. Na jednym posiedzeniu posłowie potrafią przegłosować kilkadziesiąt ustaw. Co to oznacza dla służb legislacyjnych? Wytężoną pracę w ekstremalnych terminach na realizację poszczególnych czynności związanych z kolejnymi etapami procesu ustawodawczego. Projekty, które zalegały w komisjach lub podkomisjach miesiącami, czy nawet latami, przyjmowane są ostatecznie w ciągu jednego tygodnia, a każdy element obróbki legislacyjnej (sprawozdania, zestawienia poprawek, teksty po trzecim czytaniu, teksty do podpisu Prezydenta) musi być wykonany z taką skutecznością aby ustawa nie zawierała żadnych legislacyjnych błędów. Podobnie jest z pracą mad projektami rządowymi. Przed końcem kadencji pojawiają się szczególnie pilne projekty, które na cito muszą trafić do Sejmu. Brak czasu zarówno w ministerstwach jak i Rządowym Centrum Legislacji, to podstawowy problem z procedowaniem takich projektów. Krótko mówiąc – gorączka legislacyjna. (Część kolegów legislatorów stan ten nazywa bardziej dosadnie, ale nawet w blogu nie mogę użyć tego określenia, bo byłoby to co najmniej niesmaczne.)

Sam, swego czasu, pracowałem dosłownie w pocie czoła nad projektami ustaw, które musiały być uchwalone przed wakacjami albo przed końcem kadencji Sejmu. W czerwcowe, lipcowe lub sierpniowe skwarne dni, wieczory i noce trwały intensywne prace (dawniej najczęściej bez klimatyzacji), a urobek musiał być gotowy już, teraz, na wczoraj.

Wielokrotnie zadawałem pytanie legislatorom i adeptom legislacji, co jest dla nich najtrudniejsze w legislacji, co sprawia im największą trudność w prawidłowej legislacji? Odpowiedź zazwyczaj jest jedna lub przeważająca – czas, a właściwie jego brak. Prawo stanowi się nie na chwilę. Norma prawna ma obowiązywać co do zasady w czasie nieokreślonym, ma być uniwersalna, niesprzeczna z innymi normami. Aby spełnić te warunki trzeba refleksji i wnikliwej analizy, a więc trzeba mieć czas. Jeśli go nie ma trzeba nadrabiać doskonałym warsztatem i organizacją pracy. A i tak na pewne elementy czasu nie starczy. Trzeba po prostu przejść do porządku dziennego nad mało poprawną kolejnością artykułów, za dużą liczbą ustępów w artykułach, czy niedocyzelowanymi redakcyjnie przepisami. Ważniejsza jest spójność merytoryczna treści, kompletne przepisy i prawidłowe odesłania. Spójność merytoryczna jest często niezależna od działań legislatora, zwłaszcza, jeżeli na końcowym etapie prac nad projektem wprowadza się do niego istotne zmiany. Tak czy inaczej, czujność niezbędna jest do ostatniej chwili.

Jakie są konsekwencje powyższych uwarunkowań? Czy, skoro – obiektywnie rzecz biorąc – nie ma czasu na porządną robotę, to często zdarzają się błędy legislacyjne, buble, które przez legislacyjne niedoróbki, uniemożliwiają stosowanie przepisów. Moja ocena jest jednoznaczna. Biorąc pod uwagę presję czasową i temperaturę (tę atmosferyczną jak i polityczną), w jakich legislatorzy pracują, to z punktu widzenia czysto legislacyjnego, efekt ich pracy jest dobry. Nie słyszałem, żeby przez błąd natury legislacyjnej nie zafunkcjonowała ustawa. Owszem, często w mediach, czy debacie publicznej pojawia się problem „bubli legislacyjnych”, przepisów, które wywołują niezamierzone negatywne skutki dla ich adresatów, ale co do zasady są to kwestie takich a nie innych rozwiązań merytorycznych, niezależnych od techniki legislacyjnej. Legislatorzy dają radę. Nawet w upał niemiłosierny.

Mimo tego, że mój blog skupia się na problemach legislacji, najczęściej popełnianych błędach, niekonsekwencjach i innych przejawach braku profesjonalizmu, to moja ocena pracy legislatorów jest pozytywna. Uważam też, że poziom legislacji jest dużo wyższy niż kilkanaście lat temu. Legislatorzy są lepiej wyedukowani w technikach prawodawczych i lepiej je stosują w praktyce. I to na każdym poziomie, nawet w legislacji samorządowej, którą tak krytykuję, jest lepiej. Legislacja jest lepiej onarzędziowana, wiele elementów pracy wydatnie wspomaga informatyka. Potrzeba jedynie ujednolicać praktykę i wyjaśniać niektóre wątpliwości natury systemowej. Dobrze by było także, gdyby świadomość charakteru i uwarunkowań pracy legislatorów była bardziej rozpowszechniona, czego nomen omen gorąco Wam życzę.

 

WZ

Przepisy przejściowe w rozporządzeniach.

Problemy związane z przepisami przejściowymi zawsze znajdowały się w polu mojego szczególnego zainteresowania. Co najmniej z dwóch powodów. To, moim zdaniem, najtrudniejszy element pracy legislatora opracowującego projekt aktu normatywnego. Drugi powód, to relatywnie słabo rozwinięte, jednoznaczne dyrektywy i reguły rozstrzygania problemów intertemporalnych związanych ze zmianą porządku prawnego. Innymi słowy, waga problemu wydaje się w tym przypadku odwrotnie proporcjonalna do dorobku teorii i praktyki legislacyjnej. Będę o tym zapewne pisał jeszcze wielokrotnie.

Dzisiaj o jednym z zasadniczych „podproblemów” rozstrzygania dylematów międzyczasowych. Dość często kontrowersje budzi kwestia dopuszczalności i zakresu przepisów przejściowych w rozporządzeniach. Niektórzy wychodzą z założenia, że jeśli ustawa nie zawiera żadnych rozstrzygnięć przejściowych, to rozporządzenie wydawane na podstawie takiej ustawy, także nie może ich zawierać. Mnie się wydaje, że każdą tego typu sprawę należy rozstrzygać a casu ad casum. Jestem przekonany, że zasad szczegółowych wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego nie da się wyłączyć przez zaniechanie legislacyjne, jakim częstokroć jest brak niezbędnych przepisów przejściowych w ustawie. Przyjmując przepisy powszechnie obowiązujące, zawsze należy badać, czy nie naruszają one zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa albo zasady ochrony interesów w toku.

Do napisania tego wpisu skłoniła mnie bezpośrednio dyskusja z kolegą prowadzącym stronę http://slowfood.edu.pl/ , na której zajmuje się on w szczególności sprawami żywienia w szkołach. Okazuje się, że osoby prowadzące szkolne sklepiki, w których sprzedaje się żywność, śledzą ze szczególną uwagą prace na projektem rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie grup środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty oraz wymagań, jakie muszą spełniać środki spożywcze stosowane w ramach żywienia zbiorowego dzieci i młodzieży w tych jednostkach ( http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12273657 ). Rozporządzenie ma wdrażać wchodzące w życie 1 września 2015 r. przepisy ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( Dz. U. Z 2015 r. poz. 35 ). Stan rzeczy jest następujący:

  • rzeczona nowelizacja wprowadziła do ustawy nowe regulacje sprowadzające się w szczególności do tego, że w szkołach sprzedawane mogą być wyłącznie środki spożywcze objęte grupami środków określonymi przez Ministra,
  • ustawa została ogłoszona 9 stycznia i wchodzi w życie 1 września 2015 r.,
  • ustawa nie zawiera żadnych przepisów przejściowych,
  • 19 czerwca projekt rozporządzenia Ministra Zdrowia został przekazany do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych, projekt rozporządzenia też nie zawiera żadnych regulacji przejściowych,
  • z tego co sam się zorientowałem i z tego, co zgłaszają sami zainteresowani przedsiębiorcy, rozporządzenie stawia raczej „wyśrubowane” warunki produktom żywnościowym, które można będzie sprzedawać po 1 września dzieciom w szkołach; katalog produktów jest mocno ograniczony, a ich składniki i parametry chemiczne muszą spełniać wysokie standardy prozdrowotne.

Jest 4 sierpnia; do pierwszego dzwonka niedaleko – rozporządzenie, póki co, nie posunęło się do przodu, a musi obowiązywać od 1 września. Co z tego wynika? 1 września wejdzie w życie ustawa i musi wejść w życie rozporządzenie. Nawet jeśli zostanie ogłoszone niedługo, ale nie będzie zawierać przepisów przejściowych, postawi w trudnej sytuacji rzeszę przedsiębiorców ze szkolnych sklepików. Część z nich, dla których ta działalność jest jedyną aktywnością gospodarczą, pozostanie z zapasami z poprzedniego stanu prawnego, kiedy nie było ograniczeń. Nie będą mogli upłynnić przesłodzonych soczków, ciasteczek o zbyt dużej „zawartości cukru w cukrze”. Za to będą mieli bardzo mało czasu, żeby zaopatrzyć swoje punkty sprzedaży w „prawomyślne” jogurty, przekąski, warzywa i owoce. Zgodnie z ustawą naruszenie nowych zasad może spowodować rozwiązanie umowy na najem powierzchni sklepikowej przez dyrektora szkoły, bez wypowiedzenia (art. 52c ust.4), plus karę pieniężną w przedziale od 1000 do 5000 złotych (art. 103 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt). Sytuacja nie jest godna pozazdroszczenia.

A teraz do meritum. Czy w opisanym wyżej stanie wszystko już zostało rozstrzygnięte. Od nowego roku szkolnego – skoro ustawodawca nie przesądził inaczej – bezwzględnie działają nowe przepisy i nic więcej nie da się zrobić,. Przecież, obiektywnie rzecz biorąc ustawodawca zachował przyzwoite standardy wdrażania nowych przepisów. Ustawę przyjęto w listopadzie 2014 r., opublikowana została 9 stycznia 2015 r., ma więc wystarczającą w tym przypadku vacatio legis. Gdyby rozporządzenie ogłoszono np. kwietniu to także (z zapasem) zachowane byłyby jeszcze reguły zmiany przepisów prawnych bez dodatkowych regulacji przejściowych, bo adresaci, biorąc pod uwagę uwarunkowania obrotu gospodarczego, mieliby dostatecznie dużo czasu na dostosowanie się do nowych przepisów. Nie stało się tak jednak.

Moim zdaniem, w przypadkach takich jak wyżej opisany, należy poważnie rozważyć możliwość sformułowania niezbędnych przepisów przejściowych. Mam świadomość, że teza ta jest bardzo kontrowersyjna. Zważmy jednak następujące argumenty:

Nic, jak wyżej napisałem, nie zwalnia prawodawcy od przestrzegania zasad wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, a w tym przypadku adresaci raczej mogą się czuć zaskoczeni treścią nowego prawa, którym w tym przypadku będą dopiero przepisy rozporządzenia. Naruszone mogą być także ich interesy w toku.

Przepisy rozdziału 6, działu I Zasad techniki prawodawczej (Układ i postanowienia przepisów przejściowych i dostosowujących) stosują się do rozporządzeń (§ 132 ZTP). Moim zdaniem, mimo tego, że norma przejściowa rozporządzenia de facto modyfikowałaby normę ustawową nie można mówić, że będzie to jednocześnie złamanie zawartego w § 116 ZTP zakazu zamieszczania w rozporządzeniu przepisów sprzecznych z ustawą. W tym przypadku największym problemem jest faktyczne wyłączenie restrykcji przewidzianych w przywołanych wcześniej przepisach.

Wreszcie rzecz, którą podnoszę przy innych problemach związanych z zakresem upoważnienia dla podmiotu wykonującego delegację ustawową. Skoro ustawodawca zdecydował się na przekazanie do uregulowania pewnego zakresu spraw, to w tym zakresie daje mu swobodę do kształtowanie regulacji. Jeśli obecnie minister wykonując upoważnienie liberalnie „podszedłby do tematu” i stworzył szeroki katalog dopuszczalnych produktów żywnościowych, a po jakimś czasie zmienił zdanie zawężając go znacznie, to raczej nie kwestionowano by przepisów przejściowych pozwalających „wyhandlować” dotychczas dopuszczone artykuły.

Niezależnie od powyższego przypadek omawianego rozporządzenia jest także ciekawy pod innym względem. Otóż rozporządzenie jest właściwie blankietowe. Art. 52c ust. 1 pkt 1 stanowi, że sprzedawane mogą być wyłącznie środki spożywcze objęte grupami środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w tych jednostkach określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 pkt 1. To cała norma materialna!. Natomiast upoważnienie stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi … grupy środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty … uwzględniając normy żywienia dzieci i młodzieży oraz mając na względzie wartości odżywcze i zdrowotne środków spożywczych. Literalnie, z tych przepisów wynika dość duża swoboda do kształtowania przepisów rozporządzenia. Gdyby nie „fakty medialne” pojawiające się w debacie przy okazji procedowania ustawy, to trudno się nawet domyślić, że ich faktyczną intencją jest radykalne ograniczenie „fast foodowego” jedzenia w szkolnych sklepikach. Za jakiś czas, minister może dojść do wniosku, iż sformułowanie mając na względzie wartości odżywcze oznacza nakaz ujęcia w rozporządzeniu wysokokalorycznych i tłustych potraw, bo chińscy albo amerykańscy uczeni dowiedli ich dużej wartość zdrowotnej dla młodych homo sapiens. Konkluzja tej części wywodów jest taka, że omawiane przepisy budzą konstytucyjne wątpliwości z punktu widzenia zasad formułowania upoważnień ustawowych. Nie zdziwiłbym się gdyby ktoś skutecznie je zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego.

Wiem, że podjąłem trudny temat i postawiłem trudne tezy ale takie właśnie są sprawy związane z problematykę przepisów przejściowych. Jako się rzekło będę do tego wracał.

 

WZ

 

Post scriptum

W trakcie pisania zagryzałem wyłącznie suszonymi śliwkami i orzechami nerkowca.

Techniki prawodawcze w nowelizacjach aktów normatywnych organów samorządu terytorialnego.

Zmianę (nowelizację) aktu normatywnego uważam za jeden łatwiejszych obszarów działalności legislacyjnej. Zasady techniki prawodawczej dają w tym zakresie jednoznaczne dyrektywy, wzorce, schematy, szablony i formułki. Wystarczy poznać kilka reguł dodawania, uchylania i zmiany treści przepisów, znać nazewnictwo jednostek redakcyjnych, ich hierarchię i zapamiętać zaledwie kilka formuł redakcyjnych, a już można zmienić w dowolnym zakresie każdy akt normatywny. Oczywiście, pozostaje jeszcze cała sfera znajomości zasad tworzenia prawa, a przede wszystkim wiedza merytoryczna na temat zmienianych przepisów. Upieram się jednak, że od strony technicznej, nowelizowanie to sprawa prosta. Skoro tak, to nie powinna ona nastręczać trudności legislatorom na żadnym poziomie kształtowania prawa. Stan ten występuje jednak jedynie na poziomie aktów normatywnych przyjmowanych przez organy ustawodawcze i organy administracji rządowej. Akty zmieniające stanowione przez organy samorządu terytorialnego to sfera zupełnie inna. Tutaj, standardem niemalże jest brak poprawnych technik prawodawczych, zgodnych z tym co uregulowano w ZTP.

Problem technik nowelizacyjnych w legislacji samorządowej obserwuję właściwie od początku powstania samorządu terytorialnego i choć nastąpiła pewna poprawa to z zażenowaniem, połączonym czasami z niedowierzaniem, ciągle obserwuję słabą jakość samorządowych aktów zmieniających.

Podstawowym problemem takich aktów jest to, co jest bolączką całej legislacji samorządowej – tworzenie prawa z legislacyjną „łopatologicznością”, wynikającą z potrzeby formułowania przepisów jasnych i koniecznie zrozumiałych dla przeciętnego odbiorcy. W przypadku nowelizowania najlepiej osiągnąć to stosując wprost ZTP. Jakże często, redaktorzy aktów samorządowych na wszelkie sposoby „przedobrzają”, popełniają rażące niekonsekwencje i za nic mają zdrowy rozsądek. Poniżej omówię najczęściej powtarzające się błędy w nowelizowanych aktach samorządowych.

Niestosowanie przewidzianych w ZTP zasad budowy aktu nowelizującego i oznaczania jego jednostek redakcyjnych.

Trudno znaleźć na chybił trafił nowelizujący akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wszystkie zmiany nowelizowanym akcie mieści w jednym paragrafie podzielonym na punkty oznaczone cyfrą arabską z nawiasem wypukłym, podzielone na litery, a te ostatnie na tiret. Często jednostką wprowadzającą zmiany w kolejnych paragrafach jest ustęp (przykład 1 ). Zadziwia mnie niezmiennie, z jaką konsekwencją akty nowelizujące punktują pojedynczą zmianę (przykład 2) . Moim „ulubionym” przykładem jest legislacyjny twór powstały w Chorzowie (przykład 3) . Jak głęboka jest nieznajomość ZTP, ale też jaka jest nieracjonalność takiej techniki. Czy rzeczywiście w oficjalnych organach promulgacyjnych muszą być publikowane takie koszmarki.

Stosowanie niezgodnych z ZTP, „przegadanych” formuł nowelizacyjnych.

Przykładowo jedynie cytuję:

zmienia się pkt 7, który otrzymuje brzmienie,

skreśla się dotychczasową treść zapisu w par. 1 w tabeli pod pozycją 8, który po zmianach otrzymuje brzmienie:

W załączniku nr 1 w poz. 2 wykreśla się pensjonat Kamionki a wpisuje się lokal Villa Rosa,

w § 2 ust. 3 skreśla się dotychczasową treść pkt 5 i wpisuje w to miejsce:

To jest właśnie przejaw „łopatologicznej” legislacji z troski, żeby adresaci niezawodnie znaleźli wprowadzane zmiany i ich skutki. Oto skrajny przykład do czego to prowadzi.

  • 1. Dokonuje się zmiany uchwały nr XXXIII/293/2010 Rady Miasta Jordanowa z dnia 30 czerwca 2010 roku w sprawie określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Miasto Jordanów lub jej jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej oraz wskazania organów do tego uprawnionych w następującym zakresie: W § 4 ust. 5 uchwały nr XXXIII/293/2010 wykreśla się wyrażenie „36 miesięcy”i wpisuje się wyrażenie „60 miesięcy” i ustęp otrzymuje następujące brzmienie:

„Rozłożenie na raty zapłaty należności, o której mowa w ust. 1 pkt 1) i pkt 2) może nastąpić na okres nie dłuższy niż 60 miesięcy” (Dz. Urz. Woj. Mał. Z 2014 poz. 4611) .

„Łopatologiczniej” już nie można było.

Niezgodne z ZTP i niekonsekwentne używanie znaków przestankowych.

W aktach nowelizujących często panoszy się niechlujstwo. Nader często poszczególne zmiany nie kończą się zgodnym z ZTP średnikiem, nowa treść nie jest prawidłowo ujmowana w cudzysłów, brakuje kropek na końcu zdań i paragrafów (przykład 4) .

 

Jest jeszcze wiele innych powtarzających się błędów i niedoróbek. Wisienką na torcie jest w akcie nowelizującym często przepis w rodzaju Pozostałe postanowienia uchwały nie ulegają zmianie. (Patrz w wpis: Niepotrzebne przepisy w aktach prawa miejscowego z dnia 22 czerwca.) Jeszcze do niedawna częstym widokiem w uchwałach nowelizujących inne uchwały były załączniki z tekstem jednolitym nowelizowanego aktu. Na szczęście wojewodowie tępią takie praktyki w aktach prawa miejscowego w ramach nadzoru nad działalnością prawodawczą jednostek samorządu terytorialnego.

 

Wszystkie powyższe przykłady zaczerpnięte zostały z aktów opublikowanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Jeszcze gorzej jest w aktach niepodlegających obowiązkowi publikowania w dziennikach, które są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach podmiotowych gmin, powiatów i województw samorządowych. A przecież większość tych błędów to wcale nie problem niezgodności z ZTP ale przejaw bylejakości, nieświadomości prawnej i braku zrozumienia wagi działalności prawotwórczej. Przecież każdy z tych aktów przechodzi cały, czasem rozbudowany, proces legislacyjny. Zajmują się nim osoby wykwalifikowane, których zadaniem jest tworzenie dokumentów poprawnych pod każdym względem. Wreszcie, w tzw. międzyczasie podpisuje się pod nimi swoim imieniem i nazwiskiem całe mnóstwo osób, a zwłaszcza przystawiają pieczątkę radcowie prawni. Z moich osobistych doświadczeń wynika, że legislacja to dziedzina wiedzy prawniczej mało interesująca prawników obsługujących samorząd terytorialny. Pozostaje mieć nadzieję, że w końcu ulegnie to zmianie na lepsze.

 

WZ

Konsekwencja w legislacji.

„Konsekwencja” to słowo, którego używam nader często w kontekście legislacji. Można nawet powiedzieć, że stworzyłem autorskie pojęcie „zasady konsekwencji w legislacji”, jako jednej z zasad tworzenia prawa i istotnego elementu zasady prawidłowej legislacji. Dlaczego, aż tak poważnie traktuję ten problem i dlaczego przykładam do niego tak dużą wagę? Otóż, konsekwencja jest kluczem do rozwiązania wielu praktycznych problemów związanych z opracowywaniem i opiniowaniem projektów aktów normatywnych, a w konsekwencji – także problemów na etapie stosowania prawa. Anegdotycznie wspominam przypadek kiedy wskutek poprawki poselskiej w jednej z ustaw używającej konsekwentnie w kilku przepisach wyrazu (pojęcia) „bezpłatnie” pojawił się w jednym z nich wyraz „nieodpłatnie”, co zdaniem burmistrza pewnego miasta oznaczało zmianę merytoryczną przepisu i przesłankę do zupełnie odmiennego rozstrzygania spraw, niż wcześniej.

W pracy legislatora jest kilka szczególnie ważnych punktów, w których powinien się on kierować zasadą konsekwencji. Najważniejsze z nich to:

Konsekwentne używanie pojęć, zwrotów, instytucji prawnych i wyrazów.

To dyrektywa oczywista znajdująca nawet literalne odzwierciedlenie w § 10 Zasad techniki prawodawczej, który stanowi: do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Koresponduje z nią § 9, nakazujący posługiwanie się w ustawie określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności u ustawie określanej jako „kodeks” lub „prawo”. Zachowanie w projekcie powyższych dyrektyw pozwala na stworzenie przepisów precyzyjnie i jednoznacznie wyznaczających normy prawne, czyli osiągnąć podstawowy cel legislatora.

Konsekwencje redakcyjne, legislacyjne i merytoryczne w nowelizowanym akcie prawnym.

Zmieniając cokolwiek w obowiązującym akcie normatywnym musimy pamiętać, że operujemy na żywym organizmie, a każda taka ingerencja z jednej strony powinna być możliwie najmniejsza, a z drugiej strony, powinna dotyczyć wszystkich miejsc związanych z wprowadzaną zmianą. O tej dyrektywie, chcąc nie chcąc, trudno nie pamiętać. Oczywista jest przecież zmiana lub wykreślenie odesłań do uchylonych lub zmienionych przepisów, czy merytoryczne zmiany wynikowe w całej ustawie. Trzeba jednak pamiętać aby konsekwencje „łapać” na każdym etapie prac legislacyjnych, na którym do projektu są wprowadzane jakiekolwiek zmiany. Są też pewne stałe punkty kontroli zasady konsekwencji w tym kontekście. Na przykład „słowniczek” ustawy, czyli zbiór definicji (a w praktyce niestety i skrótów). Zdarza się, że w pierwotnej treści pojęcie zamieszczone w słowniczku jest używane kilkakrotnie, a potem, skutkiem zmian merytorycznych, usuwane są wszystkie przepisy je zawierające, z wyjątkiem samego słowniczka. Trzeba także zwracać uwagę na literalną zgodność pojęć słowniczkowych z pojęciami w przepisach szczegółowych. Każda zmiana szyku wyrazów pojęcia zdefiniowanego w słowniczku eliminuje je z zakresu definicji.

Konsekwentne wprowadzenie do całego systemu zmian wynikowych, będących pochodnymi nowych regulacji.

Z moich doświadczeń wynika, że w praktyce tę dyrektywę najtrudniej jest wykonywać. Jeżeli zmieniamy przepisy ustawy, której pojęcia czy instytucje prawne używane są w innych ustawach to powinniśmy zadbać o to aby konsekwencje tych zmian znalazły się we wszystkich innych obowiązujących przepisach rangi ustawowej. Spotykałem się z dwoma błędnymi podejściami do tego problemu. Użyciem w ustawie „magicznego” przepisu wg schematu ilekroć w obowiązujących przepisach jest mowa o … należy prze to rozumieć … oraz – uznaniem, że wynalezieniekonsekwencji zmian legislacyjnych i merytorycznych w innych ustawach nie należą (!) do obowiązku podmiotu opracowującego projekt, jeżeli wykraczają poza jego właściwość rzeczową. Pierwsze podejście to nowelizacja dorozumiana zabroniona w § 86 ZTP. W szczególnych przypadkach dopuszczam użycie takiego „patentu” ale tylko, gdy autor projektu, po rzetelnej i wyczerpującej kwerendzie ustawodawstwa dokonał odpowiednich zmian w obowiązujących przepisach, a przywołaną technikę zastosował jako ostateczny wentyl bezpieczeństwa (na wszelki wypadek). Natomiast nie komentuję podejścia drugiego, choć spotkałem się z takimi przypadkami i znajduję dla nich żadnego uzasadnienia.

 

Do powyższych dyrektyw czasami dodać trzeba zasadę konsekwencji w niekonsekwencji. Otóż często podkreślam, że jeżeli mamy zastany stan niekonsekwencji, jeżeli ustawa używa już jakiegoś pojęcia niezgodnie z jego powszechnym lub prawnym znaczeniem, jeżeli zastosowano w niej niewłaściwą techniką legislacyjną, to jeśli nie mamy możliwości idealnego „wyczyszczenia” tych błędów w całej ustawie, konsekwentnie powinniśmy powielać pierwotny błąd. W przeciwnym razie „naprostowanie” ustawy w jednym miejscu, bez poprawienia jej w kilku innych spowodować może duże problemy związane z jej stosowaniem przez organy administracji czy sądy, zwłaszcza jeżeli dotychczasowe przepisy „obrosły” jednolitymi wypowiedziami doktryny i orzecznictwem.

 

WZ

Hybrydowe przepisy o wejściu w życie w aktach prawa miejscowego.

Dzisiaj o grubym błędzie legislacyjnym powtarzającym się w aktach prawa miejscowego. Przy okazji uda mi się użyć tak popularnego ostatnio słowa. Do hybrydowej wojny, hybrydowych samochodów, hybrydowego manicure dorzucam jeszcze „hybrydowy przepis o wejściu w życie”. Ten wpis pokazuje też, jak głęboki jest problem nieznajomości i niestosowania nawet podstawowych zasad tworzenia prawa na poziomie samorządowych aktów prawa miejscowego i nadzoru nad nimi.

Poszukując materiałów na prowadzone prze mnie zajęcia dotyczące legislacji samorządowej, zauważam nadzwyczaj dużą liczbę aktów prawa miejscowego, w których przepis o wejściu w życie wygląda następująco: Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od ……, po czym następuje wskazanie daty. Początkowo myślałem, że chodzi o swoiste zabezpieczenie przed długim terminem ogłaszania aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tak aby akt mający 14-dniową vacatio legis, który musi wejść w życie np. 1 stycznia (bo tak wynika z przepisów szczególnych), miał skrócony termin wejścia w życie lub żeby wręcz wszedł w życie z mocą wsteczną. Na przykład uchwała nr LIX/397/2014 Rady Miejskiej w Zwoleniu z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego ponad podstawę programową w przedszkolu prowadzonym przez Gminę Zwoleń ogłoszona została Dzienniku Urzędowym 27 września 2014 r. z przepisem § 7 o treści: Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, z mocą od 1 września 2014 roku(Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 8810). A więc to ewidentne wejście w życie z mocą wsteczną przy zachowaniu 14-dniowego vacatio legis (?) Ale bardziej szczegółowa analiza tego problemu wykazała, że często tak skonstruowane przepisy zawierają akty, z dużym czasowym „zapasem” pomiędzy przyjęciem i ogłoszeniem, a datą wskazaną po wyrazach „z mocą obowiązującą”. Uchwała nr VIII/55/15 Rady Powiatu Żuromińskiego z dnia 25 czerwca 2015 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia Regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę, wysokość i szczegółowe zasady przyznawania dodatków do wynagrodzeń oraz wysokość nagród nauczycieli, została ogłoszona 8 lipca 2015 r. z przepisem: § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2015 roku. Wynika z tego, że uchwała wchodzi w życie dwuetapowo. Najpierw, po 14 dniach od ogłoszenia wchodzi w życie, ale jeszcze nie obowiązuje (!?), a potem od 1 września zaczyna obowiązywać i można ją stosować.

Podane wyżej przykłady są wręcz pewnym standardem dla aktów prawa miejscowego, które można stosować od kalendarzowo określonego terminu ( np. uchwały dotyczące oświaty, które wchodzą w życie 1 września). Uważam, że każdy przypadek używania schematu wchodzi w życie po upływie 14 od dnia ogłoszenia z mocą od … stanowi poważne naruszenie zasady prawidłowej legislacji.

Paradoksalnie, ten błąd jest prawdopodobnie skutkiem błędnie pojmowanej dbałości o zachowanie standardów prawidłowej legislacji i zasad demokratycznego państwa prawnego. Dlaczego? Otóż, kiedy omawiałem na jednym ze swoich szkoleń kwestię vacatio legis i zwracałem uwagę, że 99,9% aktów ma 14-dniowy termin wejścia w życie, podając jednocześnie przykłady „hybrydowych” przepisów o wejściu w życie, to zadano mi całkiem serio pytanie, czy apm mogą mieć inną vacatio legis. Okazuje się, że niektórzy wyrażają pogląd, że nie wynika to z art. 4 ustawy ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i że zawsze niezależnie od tego czy akt ma wejść wstecz, czy w dalekim terminie trzeba użyć podstawowej formuły 14-dniowej. A przecież art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu stanowi: Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Są też przykłady zupełnie kuriozalne, jak uchwała nr LVI/346/2014 Rady Powiatu Lubańskiego z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, działających na terenie powiatu Lubańskiego ogłoszona 2 czerwca 2014 r. z przepisem” § 5. Uchwała wchodzi w życie 1 czerwca 2014 r., ale nie prędzej niż po upływie 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. (DZ. Urz. Woj. Dol. Poz. 2560). (Przykład podaję z opracowania LEGISLACJA W SAMORZĄDACH Raport o stanie prawa miejscowego http://pcpp.com.pl/wp-content/uploads/2014/05/raport_final.pdf)

Moim zdaniem, stosowanie opisywanego schematu formułowania przepisu o wejściu w życie, niezależnie od tego do jakich prowadzi skutków czasowych, stanowi istotne naruszenia prawa, kwalifikujące się do stwierdzenia nieważności uchwały przez organy nadzoru wojewodów w trybie określonym samorządowymi ustawami ustrojowymi. Dlaczego?

Po pierwsze

Narusza to podstawowe zasady funkcjonowania polskiego systemu prawnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny: Wejście w życie może być rozumiane jedynie jako nadanie mocy obowiązującej określonemu aktowi (przepisowi) normatywnemu (Wyrok w sprawie K 14/95). Podobnie Sąd Najwyższy: wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są (…) zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które „weszły w życie” lub „uzyskały moc”. Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (uchwała SN z dnia 24 maja 1996 r., I PZP 12/96,). Tak też G. Wierczyński w komentarzu do Zasad techniki prawodawczej „Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.” stwierdza: Standardowo „wejście w życie” oznacza „nabranie mocy obowiązującej”, a więc moment, od którego adresaci norm prawnych zawartych w danym akcie normatywnym mają obowiązek przestrzegać tych norm, a organy stosujące prawo – stosować je. Innymi słowy akt normatywny nie może wejść w życie i nie obowiązywać.

Po drugie

Prawdą jest, że technika rozdzielania momentu wejścia w życie od mocy obowiązującej  jest dopuszczalna w przypadku aktów wchodzących z mocą wsteczną. Same Zasady techniki prawodawczej w § 55 ust. 1 podają formułę: „Ustawa wchodzi w życie z dniem ….., z mocą od dnia …..”, a art. 5 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przewiduje możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. Praktyka legislacyjna stosowana w ustawach jest jednak poprawna. Jeżeli jest taka potrzeba, uzasadniona ustawowymi przesłankami, to wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia lub, jak ostatnio to się przyjęło, z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Jaki jest sens „odwlekania” o 14 dni wejścia przepisów, które mają obowiązywać wstecznie. Czy przez te 14 dób nie można nabyć uprawnień nimi przewidzianych i dopiero po upływie 14 dni wstecznie nabyć z mocy obowiązującej? Nieracjonalność tego stanu rzeczy uderza zwłaszcza w przypadku nowelizacji z hybrydowym przepisem o wejściu w życie. W tym przypadku po czternastu dniach wchodzi w życie nowelizacja, zmieniając obowiązujące przepisy, które jeszcze nie obowiązują w nowej treści i już nie obowiązują w dotychczasowej treści, bo przepis nowelizujący już „podmienił” ich treść na nową. Jakie przepisy stosują się do spraw objętych przepisami takiego aktu? (Żadne?) Moim zdaniem takie rozwiązanie narusza konstytucyjną zasadę prawidłowej legislacji i ustawę o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Po trzecie

Stosowanie techniki hybrydowego przepisu o wejściu w życie, którego moc obowiązująca „powstaje” później niż wejście w życie aktu nie wnosi żadnej dodanej wartości prawnej. Do uzyskania mocy obowiązującej taki akt jest „zawieszony”. Jaki jest sens tej konstrukcji – żaden. Może on tylko świadczyć o braku podstawowej wiedzy o istocie prawa i jego obowiązywaniu w czasie. Redaktorom takich przepisów może chodzi o lepsze przygotowanie adresatów do stosowania przepisów, jak już nabiorą mocy. Trzeba po prostu pisać, że uchwała wchodzi w życie z dniem … i nic więcej. Dla porządku tylko przypomnę, że organy stosujące prawo mają prawo i obowiązek podejmować działania zapewniające stosowanie ogłoszonych przepisów już w okresie vacatio legis.

Wnioski są jednoznaczne. Przepis o „wejściu w życie … z mocą od dnia …” może być stosowany wyłącznie gdy akt ma wejść w życie z mocą wsteczną, z zachowaniem schematu używanego w ustawodawstwie. Bezwzględnie nie można go stosować, jeśli nadaje on moc obowiązującą po dniu wejścia w życie.

Jest jeszcze wiele kwestii dyskusyjnych związanych z nadawaniem mocy wstecznej aktom prawa miejscowego i vacatio legis. Dość wspomnieć, że niektórzy kwestionują możliwość skracania 14-dniowego terminu wejścia w życie aktów prawa miejscowego przewidzianego w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Ale nie ma to znaczenia dla powyższych wywodów. Dlatego też uważam, że hybrydowym przepisom o wejściu w życie z 14-dniową vacatio legis i odrębnym dniem nabrania mocy obowiązującej należy powiedzieć zdecydowane „nie”. I powinno to znaleźć odzwierciedlenie w orzecznictwie wojewodów w ramach nadzoru nad aktami prawa miejscowego.     

 

WZ

Za dużo ustępów.

Dzisiaj trochę o technikach prawodawczych dotyczących budowy podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy – artykułu. Bez nich nie da się opracować żadnego projektu ustawy. (Na marginesie – moim ulubionym, podchwytliwym pytaniem dla studentów, kursantów i innych szkolonych jest pytanie. Jaką najmniejszą liczbę artykułów może mieć ustawa? Prawidłowa odpowiedź – „jeden”. Kiedyś może napiszę, dlaczego.)

Zasady techniki prawodawczej zawierają w § 55 proste reguły tworzenia artykułów i ich dalszego podziału. Oto one:

  • Każdą samodzielną myśl ujmuje się w odrębny artykuł.
  • Artykuł powinien być w miarę możliwości jednozdaniowy.
  • Jeżeli samodzielną myśl wyraża zespół zdań, dokonuje się podziału artykułu na ustępy.
  • Podział artykułu na ustępy wprowadza się także w przypadku, gdy między zdaniami wyrażającymi samodzielne myśli występują powiązania treściowe, ale treść żadnego z nich nie jest na tyle istotna, aby wydzielić ją w odrębny artykuł.

Jak się patrzy na powyższe dyrektywy i na to co jest w Dzienniku Ustaw, to ciśnie się pytanie, w jakiej ustawie z ostatnich lat dyrektywy te były konsekwentnie stosowane. Praktyka jawi się zupełnie inaczej niż klarowny i jasny przekaz powyższych dyrektyw. Standardem są rozbudowane, czy wręcz „rozbuchane” pojedyncze artykuły „obsługujące” swą treścią wiele samodzielnych myśli, kilka instytucji prawnych naraz, czy opisujących kilka etapów procedury.

Pamiętam, jak gdzieś około roku 2002, koleżanka z Biura Legislacyjnego, z którą wówczas siedziałem w pokoju dworowała sobie, że opracowałem artykuły podzielone na 12 ustępów. Tak, tak, to był kiedyś ewenement, a informacja o dwudziestoustępowym artykule, to już była sensacja powtarzana ściszonym głosem, żeby nie zaszkodzić nieszczęśnikowi, który do tego dopuścił. Co więc się stało, że multi-ustępowe artykuły stały się chlebem powszednim ustawowej legislacji. Przyczyna jest prosta. Liczba nowelizacji, ich zakres merytoryczny i głębokość wymuszają dodawanie nowych jednostek redakcyjnych w obowiązujących ustawach w takich miejscach, że lepszym rozwiązaniem jest duża liczba ustępów w już istniejącym artykule niż dodawanie nowych. W praktyce ustępy „rozmnażają się” ponieważ brakuje liter alfabetu dla oznaczania dodawanych artykułów. Typowym przykładem takiego stanu rzeczy jest ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Pierwotnie posiadała ona 95 artykułów merytorycznych, a obecnie jest ich pewnie ponad czterysta, z czego tylko po jednym artykule 44 dodano artykuły oznaczone literami do „zzzx” (!), czyli lekko licząc, ponad setkę. Jest oczywiste, że w takich przypadkach trzeba „upychać” przepisy jak się da. Wcale jednak nie pochwalam takich praktyk, bo ich przyczyna nigdy nie jest do końca obiektywna, a przykładowa ustawa oświatowa już dawno powinna być uchwalona od nowa. W takich przypadkach nie należy do końca zapominać o podstawowych dyrektywach zawartych w § 55 ZTP. O wiele lepiej korzysta się z ustawy, która ma relatywnie krótkie artykuły, niepodzielone na kilkanaście ustępów. Nie napiszę co mnie trafia, jak przy poszukiwaniu konkretnej treści gubię się w kilkustronicowym artykule przebogatym w różne i dalekie od siebie treści.

Najgorsze jest jednak to, że praktyka konstruowania multi-ustępowych i multi-treściowych artykułów przenosi się czasami do ustaw nowych, tych pisanych od początku, a przecież w takich przypadkach odpada podstawowa przyczyna – brak miejsca na pomieszczenie regulowanej materii. Redaktorzy ustaw nowych mają ten komfort, że podział na artykuły nie jest determinowany dotychczasową zawartością ustawy. Artykuły w takiej ustawie mogą i powinny być fit. Łatwiej będzie dołożyć coś potem tu i ówdzie, nie deformując pierwotnej konstrukcji legislacyjnej.

WZ