Tag: przepisy epizodyczne

przepisy czasowe, intertemporalne, czasowa zmiana prawa, problemy legislacyjne z charakterem prawnym przepisów

Przepisy epizodyczne w pandemii – panaceum czy pandemonium?

Przepisy epizodyczne od początku ich wprowadzenia do ZTP budzą wiele wątpliwości teoretycznych i praktycznych. W czasie pandemii problemy z nimi związane stały się jeszcze bardziej widoczne.

Ten i dwa poprzednie wpisy układają się niestety w swoisty pesymistyczny tryptyk. W pierwszym afirmowałem potrzebę śmiałych, szybkich działań legislacyjnych przeciwdziałających skutkom pandemii, zastrzegając że powinno być to czynione z przestrzeganiem rudymentarnych zasad państwa prawnego i zasad prawidłowej legislacji. W ostatnim wpisie stwierdziłem, że spełniły się moje obawy co do wykorzystywania tej szczególnej sytuacji do przyjmowania przepisów, które pod maską zagrożenia zarazą, zawierają rozwiązania niekoniecznie z nią związane. Wcale nie zdziwił mnie fakt, że przy lekturze projektu ustawy tzw. „tarczy 3.0” bodaj dopiero na 18 stronie przeczytałem przepis, który bez żadnej wątpliwości mogłem zakwalifikować jako bezpośrednio odnoszący się skutków wywołanych koronawirusem, a już rząd przyjął „tarczę 4.0”. Na dzisiaj w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych znajduje się art. 15zzzzzz (dla leniwych – 6 x z). Nawiasem mówiąc przepis ten wszedł w dniu 16 maja przesuwając o 60 dni obowiązek przedstawienia raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego ustawowo określony na 31 maja, w sytuacji gdy zdecydowana większość raportów była gotowa, a w niektórych jst przeprowadzono już debatę nad nim i przegłosowano wotum zaufania.

To już istne pandemonium przepisów epizodycznych, jednorazowych incydentalnych, nadzwyczajnych, ekstraordynaryjnych i innych okołokoronawirusowych. Miały być wybory bez prawa, nie było. Mają być nowe przepisy w sprawie wyborów, ale nie wiadomo kiedy będą wybory. Najważniejsze  w procesie ustawodawczym jest niezmienne – interes partyjny, a główny szafarz zmian legislacyjnych gra z suwerenem w trzy kubki (lub jak kto woli w trzy karty). Niby wszyscy uczestniczą w grze, ale wygrany może być tylko jeden – ten który miesza kubkami.

Przepisy epizodyczne stały się przyczynkiem osobliwych aktów i najsmutniejszych wydarzeń. Dość wspomnieć absolutne kuriozum zamieszczone w Monitorze Polskim pod poz. 404 . To nie error, to polski rząd bez żadnego trybu zamieszcza w dzienniku urzędowym kuriozalne tłumaczenie, że mu nie wyszło, coś czego nie miał prawa robić. Osobistym, dołującym wyjątkowo głęboko, wydarzeniem jest dla wielu sytuacja w „Trójce” wywołana w gruncie rzeczy na tle stosowania przepisów epizodycznych. Mój ból z powodu odejścia z kultowej stacji tylu głosów towarzyszących mi przez całe świadome życie  jest naprawdę wielki.

Niezależnie od powyższego warto przypomnieć reguły, które dotyczą formułowania przepisów epizodycznych. Obserwuję je od samego początku, kiedy formalnie zostały wprowadzone do ZTP (1 marca 2016 r.). We wpisie z 16 września 2017 Przepisy epizodyczne w praktyce opisywałem dlaczego uważam, że nie powinno się ich wyróżniać ich w ZTP i poświęcać im odrębny rozdział oraz dlaczego będą one mylone z innymi rodzajami przepisów o charakterze czasowym. Te obawy potwierdziły się w całej rozciągłości.

Moim zdaniem istotą przepisów epizodycznych jest to że wyłączają one na określony czas już obowiązujące przepisy, które „powracają” do swojego pierwotnego obowiązywania po upływie tego czasu. Przepisy epizodyczne modyfikują na określony czas wcześniej obowiązujące przepisy, ale nie wdrażają nowego prawa. Nie są więc przepisami epizodycznymi:

  •  przepisy wprowadzające na jakiś czas regulacje odmienne od przepisów nowych (nie obowiązujących wcześniej), jeżeli sprawy objęte tymi przepisami nie były w ogóle uregulowane albo były uregulowane inaczej,
  •  przepisy wyznaczające inne niż określone w przepisach nowych (zmienionych) terminy na wykonanie określonych czynności lub okres w jakim niektórych nowych (zmienionych) przepisów nie stosuje się,
  •  przepisy przyjęte na czas określony w sprawach, które wcześniej nie były w ogóle regulowane.

Ponieważ funkcja przepisów epizodycznych a priori wchodzi w kolizję z podstawowymi zasadami państwa prawnego: zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą pewności prawa, zasadą bezpieczeństwa prawnego, trzeba je stosować wyjątkowo. Łatwo też można nimi naruszyć zasadę ochrony interesów w toku, a nawet zasadę określoności przepisów, jeżeli chaotycznie wprowadzane rozwiązania epizodyczne nakładają się na inne przepisy.

Z tego względu muszą one spełniać konstytucyjnie określone standardy i odpowiadać zasadom prawidłowej legislacji:

  • mogą być wprowadzane wyłącznie w przypadkach uzasadniających ich stosowanie i w zgodzie z zasadami demokratycznego państwa prawnego,
  • okres i zakres obowiązywania przepisów powinien być kształtowany  sposób proporcjonalny,
  • w każdym przypadku należy odróżniać przepisy epizodyczne od czasowych i przejściowych i dostosowujących,
  • powinny być umiejscowione zgodnie z § 29a ZTP.

Ostatnie tygodnie pokazały, że ten rodzaj przepisów jest nader chętnie  wykorzystywany. Nadto, do ustaw zawierających przepisy epizodyczne, „przy okazji” wtłaczane są zmiany nieepizodyczne mające usprawnić funkcjonowanie różnych instytucji. Przepisy epizodyczne powinny być przyjmowane ze szczególną ostrożnością, oglądane ze wszystkich stron, czy rzeczywiście są niezbędne w danym momencie do osiągnięcia deklarowanego celu. Powinny też być przyjmowane na możliwie najkrótszy okres. Tymczasem, obecna praktyka ich procedowania nie zapewnia w żaden sposób wypełnienia żadnego z tych wymogów. Nie będę pokazywał przykładów merytorycznych wątpliwych rozwiązań, które co chwila w przestrzeni publicznej są odkrywane. Przewiduję jednakże pewną prawidłowość. Ograniczenia najważniejszych publicznych praw obywatelskich (np. prawo do zgromadzeń) zniesione zostaną najpóźniej.

Odrębną kwestią jest problem stosowania technik prawodawczych dotyczących przepisów epizodycznych. „Zasady techniki prawodawczej” nakazują umieszczać te przepisy w określonym miejscu. Obecna ich „popularność” potwierdza jedynie jak wiele na tym tle powstaje nieporozumień, a popełniane błędy jeszcze bardziej odkrywają niezrozumienie istoty i miejsca tych przepisów.

Z ZTP wprost wynika, że przepisy epizodyczne mogą stanowić samodzielny przedmiot ustawy nowej, wtedy są na jej początku, a ustawę można określić jako ustawę epizodyczną (§29c):

Mogą znajdować się ustawie nowej, wtedy układ przepisów zgodnie z § 15 wygląda tak:
1) tytuł;
2) przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe;
3) przepisy zmieniające;
3a) przepisy epizodyczne;
4) przepisy przejściowe i dostosowujące;
5) przepisy uchylające, przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy oraz przepisy o wejściu ustawy w życie (przepisy końcowe).

Zgodnie  z § 48 przepisy ustawy wprowadzającej zamieszcza się w następującej kolejności:
1) przepisy o wejściu w życie ustawy „głównej”;
2) przepisy zmieniające;
3) przepisy uchylające;
4) przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące;
5) przepisy o wejściu w życie ustawy wprowadzającej.

Natomiast jeśli przepisy epizodyczne wprowadzane są w ustawie nowelizującej, to stosuje się regułę z  § 93 ust. 1 ustawa zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienianej, a w razie potrzeby – także przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację.

Wynika z tego, że przepisy epizodyczne mają w akcie normatywnym swoje określone miejsce, ze względu na ich charakter i funkcjonalną odmienność od innych przepisów, w tym intertemporalnych (przejściowych i dostosowujących). W praktyce legislacyjnej stale popełniane są dwa błędy ukazujące istotę niezrozumienia funkcji i miejsca w przepisów epizodycznych.

Pierwszy polega na tym, że określa się nimi przepisy będące w rzeczywistości przepisami przejściowymi lub dostosowującymi. Podkreślam, że jeśli przepisy wcześniej nie obowiązywały, a dla ich wdrożenia wprowadzane są przepisy o charakterze przejściowym lub dostosowującym, to nie można im nadać przymiotu epizodyczności w rozumieniu ZTP. Ujmując rzecz najprościej. Jeśli w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych jest określona stawka 20% i obowiązuje ona od dawna, ale ustawodawca z jakichś (usprawiedliwionych) względów podwyższa ją na dwa lata do 25% albo na dwa lata obniża ją do 15%, a potem ma obowiązywać z powrotem stawka 20%, to bez wątpienia jest to przepis epizodyczny. Natomiast, jak ustawodawca wprowadza nową ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych w ten sposób, że stary podatek wynosił 20%, a nowy ma wynosić 15%, ale przez 2 lata ma wynosić 18%, to ten przepis nie jest przepisem epizodycznym a przejściowym, czyli nie zmieniającym czasowo (epizodycznie) już obowiązujące prawo, a tylko wdrażającym nowe przepisy. Niestety część środowiska legislacyjnego nie rozróżnia tego niuansu i dochodzi na tym tle do nieporozumień. Odzwierciedleniem tego nieporozumienia jest drugi błąd, który nasilił się w „tarczach” okołokoronawirusowych. Chodzi o fakt, że w przepisach zmieniających umieszcza się zmiany polegające na nadaniu nowego brzmienia tytułowi rozdziału w zmienianych ustawach (obowiązujących już wiele lat), zawierającego pierwotnie przepisy przejściowe i dostosowujące, dodając wyrazy „przepisy epizodyczne”, przy okazji dodając nowe przepisy do ustawy „matki” albo w obowiązujących (wiele lat) ustawach dodaje się rozdziały z przepisami epizodycznymi.

Wygląda to tak:

ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2

Art. 25. W ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 568 oraz z 2020 r. poz. 425) wprowadza się następujące zmiany:
1) oznaczenie tytułu X otrzymuje brzmienie:
             „Tytuł X Przepisy zmieniające, epizodyczne, przejściowe i końcowe”;
2) po art. 130 dodaje się art. 130a w brzmieniu:
      „Art. 130a. W okresie obowiązywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm. ) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 oraz w okresie od dnia odwołania tych stanów do dnia 31 grudnia 2020 r.:1) nie przeprowadza się szkoleń, o których mowa w art. 79 ust. 3 i 5; nie stosuje się przepisów:
      a) art. 64 ust. 6,
      b) art. 79 ust. 4 i 6.”.

ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw

Art. 28. W ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2019 r. poz. 667) po rozdziale 6 dodaje się rozdział 6a w brzmieniu:

„Rozdział 6a
Przepisy epizodyczne …

   Art. 29. W ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r. poz. 140 i 285) po rozdziale 7 dodaje się rozdział 7a w brzmieniu:

„Rozdział 7a
Przepisy epizodyczne …”

Takie rozwiązania oceniam jako niedopuszczalne z punktu widzenia przedstawionych wyżej przepisów ZTP i naruszające zasady prawidłowej legislacji, w tym zasadę określoności przepisów. To jest „upychanie” w ustawach „matkach”, przepisów, które utrudniają ich czytelność. Osoba zapoznająca się z tekstem ujednoliconym lub jednolitym (drugim od wprowadzenia zmiany) uzyskuje zniekształconą informację. Ma np. prawo przypuszczać, że od początku obowiązywania ustawy o nasiennictwie (od 2012 r.) miała ona w sobie rozdział zatytułowany: Przepisy zmieniające, epizodyczne, przejściowe i końcowe. Mam świadomość, że takie umieszczanie przepisów epizodycznych tłumaczone jest potrzebą zgromadzenia w jednym  miejscu wszystkich przepisów dotyczących danej kwestii, ale istotą poprawności legislacyjnej jest możliwość poprawnej interpretacji przepisów przez właściwie ich umiejscowienie w czasie i nie powinno się wprowadzać takich pozornych ułatwień, właśnie ze względu na szczególny charakter przepisów opisanych w rozdziale 4a ZTP.

Wpis wyszedł dość długi, także dlatego, że z mojego kalendarza zniknęły rezerwacje terminów szkoleń jakie miałem prowadzić, więc nie narzekam na niedobór czasu. Ta sytuacja też ma pewien paradoksalny związek z przepisami epizodycznymi. W sumie nie zabraniają i właściwie (chyba) nigdy nie zabraniały prowadzenia szkoleń stacjonarnych, a jednak mimo uruchamiania wielu dziedzin ten temat na razie stoi. Będzie można bawić się na weselach, kibicować na stadionach, okładać się pięściami na ringu, Można w ścisku, wśród dziesiątków innych entuzjastów, witać kandydata na Prezydenta, można się ostrzyc podpisując wcześniej deklarację, że nie ma się gorączki powyżej 37 stopni Celsjusza i w ciągu ostatnich 14 dni nie wróciło się z zagranicy (co zresztą w ogóle nie jest uregulowane przepisami), ale szkolenia uruchomią się zapewne jeszcze później niż zniesiony zostanie zakaz zgromadzeń.

Z życzeniami wszystkiego nieepizodycznego

WZ

Nowelizacja Zasad techniki prawodawczej finiszuje?

Kilka dni temu dowiedziałem się, że 13 października ma być konferencja uzgodnieniowa w sprawie projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” . Na stronie Rządowego Procesu Legislacyjnego jest już także nowa wersja projektu. Mam w związku z tym odczucia ambiwalentne. Na pewno ZTP należy się nowelizacja. Trzynaście lat obowiązywania, praktyka legislacyjna i zmiany w systemie prawa, jakie w tym czasie zaszły, sprawiają, że w niektórych miejscach Zasady stały się niezgodne z obowiązującymi przepisami, a przede wszystkim z jednolicie przyjętą praktyką. Trzeba też poprawić kilka drobnych ale ewidentnych błędów występujących w treści rozporządzenia. Od początku powstania projektu miałem jednak zastrzeżenia do zakresu zaproponowanych zmian i niektórych jego rozwiązań merytorycznych.

Uważam, że nowelizacja jest zbyt obszerna. Doszło do tego, że zgłoszono uwagi, iż względu na skalę zmian powinno być wydane nowe rozporządzenie (Szef Kancelarii Sejmu, Minister Spraw Wewnętrznych, Minister Infrastruktury i Rozwoju). Obszerność i głębokość nowelizacji „wywołała” także uwagi o charakterze fundamentalnym, takie jak postulaty głębokiej rewizji albo uchylenia § 32 zawierającego reguły walidacyjne dotyczące utraty mocy przez rozporządzenia w przypadku zmiany upoważnienia do ich wydania.

Ze spraw merytorycznych, szczególnie trudno zaakceptować mi dwie propozycje.

Pierwsza to zmiana w § 30 ust. 1, który miałby po z mianie brzmieć: W przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych. Jak z tego wynika, każdy problem intertemporalny powinien być rozstrzygnięty przez literalne stwierdzenie, czy do stosunków zaistniałych pod rządami starego prawa stosuje się przepisy dotychczasowe albo przepisy nowe albo przepisy, które ja nazywam „specjalnymi”. Skracając tok mojej argumentacji uważam, że w zmiana ta jest niezasadna. Po prostu, w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada działania nowego wprost, czyli jeśli nic innego nie ustanowimy, to od dnia wejścia obowiązują tylko nowe przepisy i nie trzeba tego „potwierdzać” żadnym przepisem przejściowym. Wprowadzenie tej zmiany może spowodować wiele praktycznych dylematów przy rozstrzyganiu problemów międzyczasowych i niepożądanych skutków prawnych w postaci niepotrzebnie lub nieporadnie skonstruowanych norm przejściowych. Szczegółową argumentację w tej sprawie sformułowałem swego czasu w postaci głosu na piśmie do dyskusji w trakcie konferencji Zasady techniki prawodawczej – perspektywa zmian zorganizowanej 4 września 2014 r. przez Rządowe Centrum Legislacji jeszcze przed ostatecznym opracowaniem projektu. Nie udało mi się przekonać autorów projektu, do rezygnacji z tego rozwiązania, choć wiele osób podziela moje poglądy, co także znalazło odzwierciedlenie w uwagach na etapie uzgodnień.

Drugą zmianą budzącą mój niepokój jest wprowadzenie do Zasad techniki prawodawczej nowego rodzaju przepisów – „przepisów epizodycznych” definiowanych jako przepisy, w których zamieszcza się regulacje, które wprowadzają odstępstwa od określonych przepisów, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony (§ 1 pkt 9 projektu – dodanie rozdziału 4a w dziale I). Uważam, że wprowadzenia takiego nowego rodzaju przepisów jest nieuzasadnione zarówno z punktu widzenia systemowego jak i praktycznego. Ponieważ nigdzie nie prezentowałem bardziej szczegółowo wyjaśnień uzasadniających tę tezę poniżej pozwalam sobie na kilka konkretniejszych uwag.

Na początek uwaga najbardziej ogólna. Przepisy są przyjmowane na czas niekreślony i określony. Ten drugi przypadek jest może i wyjątkiem, ale zupełnie naturalnym rozwiązaniem. Wydaje, że samo to iż przepisy mają charakter czasowy to nie jest powód, żeby wprowadzać odrębną kategorię przepisów. W końcu większość przepisów prędzej czy później ulega zmianie lub jest uchylana i z tego punktu widzenia są też „epizodyczne”.

Przepis § 29c stanowiący, że przepisy epizodyczne mogą być także zamieszczone w odrębnej ustawie (ustawie epizodycznej) jest oczywistością, żeby nie powiedzieć oczywistą oczywistością. Spowoduje on też w mojej ocenie inny negatywny skutek dla systemu prawa. Pojęcia ustawy epizodycznej (incydentalnej) czy przepisów epizodycznych są niewątpliwie pojęciami języka prawniczego używanymi w wypowiedziach odnoszących do regulacji o charakterze czasowym. Pojawiają się one także w wypowiedziach Trybunału Konstytucyjnego zazwyczaj w sprawach dotyczących zarzutu niekonstytucyjności jakiegoś „ekscesu legislacyjnego”. Przepisy czasowe, rozwiązania incydentalne są bowiem zazwyczaj wynikiem złamania jakiejś zasady, złamaniem „na chwilę” obowiązujących na czas nieokreślony regulacji. Istotę problemów związanych z takimi ustawami świetnie oddaje cytat ze zdania odrębnego zgłoszonego do wyroku w sprawie tzw. waloryzacji kwotowej, czyli ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118 ( sygn. akt K 9/12 ) sędzi M. Gintowt – Jankowicz. Argumentowała ona w kontekście uznania ustawy epizodycznej za zgodną z Konstytucją tak: Pragnę wyrazić zaniepokojenie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego może przyczynić się do nadużywania przez ustawodawcę już nazbyt pochopnie wykorzystywanych ustaw epizodycznych. Wyrok ten stanowi przyzwolenie dla prawa nieprzemyślanego, nietrwałego, naruszającego prawa jednostek. Konstytucja nie przewiduje wartości w postaci „epizodyczności”. Wprost przeciwnie, demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej powinno opierać się na trwałych fundamentach. Podpisuję się pod tymi słowami. Niestety formalne wprowadzenie nowych pojęć – przepisów epizodycznych i ustaw epizodycznych do ZTP „pomoże” tylko w deprecjacji jednej z podstawowych wartości każdego systemu prawa – trwałości i pewności regulacji.

Jestem głęboko przekonany, że w praktyce legislacyjnej niezwykle trudnym zadaniem będzie kwestia identyfikacji przepisów epizodycznych. Przywołana wyżej definicja w 100% pokrywa się z definicją przepisów przejściowych. Każdy klasyczny przepis przejściowy wprowadza odstępstwa od określonych przepisów i jego zakres albo okres obowiązywania jest wyraźnie określony. Nie widzę żadnego szczególnego wyróżnika w dodawanych w § 29a i §29b, pozwalającego wyodrębnić przepisy epizodyczne. To, czy przepis ma charakter przejściowy albo epizodyczny, jeżeli znajduje się on tak jak przewiduje projekt wśród przepisów przejściowych i dostosowujących, będzie niezwykle trudno ustalić. Powstaje tylko pytanie po co? Żeby, jak obecnie, nie „rozpychać” przepisów merytorycznych ustaw regulacjami czasowymi. Nie wierzę, że zmiana spowoduje, że corocznymi tzw. ustawami okołobudżetowymi nie będzie się dodawało incydentalnych (w moim rozumieniu – przejściowych) przepisów zmieniających na kolejne lata zasady finansowania niektórych zadań publicznych.

Na koniec wypada odnieść się do znaku zapytania postawionego w tytule wpisu. Użyłem go trochę prowokacyjnie. Uzgodnienia projektu rozpoczęły się dokładnie 26 listopada 2014 r. i jeszcze się nie skończyły. Jeśli prace nad projektem zakończą się ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw to nastąpi zapewne w szybkim tempie, pod presją czasu. We wpisie z 11 sierpnia traktującym przede wszystkim o głównej bolączce legislatorów – braku czasu – pisałem, że legislacyjny urobek wielokroć powstaje w czasowym dyskomforcie, a mimo to efekt pracy legislatorów jest całkiem dobry. Liczę, że tak będzie i w tym przypadku.

WZ