Autor: BlogLegislatoraPL

Teksty jednolite – przybytek, od którego nie boli głowa?

Dobiega końca pierwszy miesiąc nowego roku. Czas otrząsnąć się z emocji wywołanych ostatnimi projektami ustaw procedowanych w Sejmie. Dzisiejszy wpis znowu będzie nieco przekorny, a może nawet prowokacyjny.

Od 1 stycznia 2016 wszedł w życie w przepis art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w brzmieniu:

Marszałek Sejmu ogłasza tekst jednolity ustawy nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli była ona nowelizowana.

Jest to przepis z najdłuższą bodaj vacatio legis w naszym systemie prawa. Przyjęty został ustawą z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 176) . Od ogłoszenia ustawy z tą zmianą (8 czerwca 2011 r.) do wejścia w życie upłynęło ponad cztery i pół roku. Nie przypominam sobie innych przepisów oczekujących tak długo na swoją moc prawną. Charakterystyczne, że w tej samej ustawie nowelizującej znalazł się inny przepis w art. 16 ust. 3 stanowiący: Tekst jednolity aktu normatywnego innego niż ustawa ogłasza się nie rzadziej niż raz na 12miesięcy, jeżeli był on nowelizowany. Ta norma weszła w życie 1 stycznia 2012 i od tego czasu dotyczy rozporządzeń i aktów prawa miejscowego.

Kwestia tekstów jednolitych przez wiele lat wzbudzała dyskusje. Chodziło zawsze o jedno – w dobie częstych zmian ustaw, adresaci norm ustawowych mieli ograniczony dostęp do źródeł prawa przez to, że wielokrotnie nowelizowane ustawy nie miały sporządzanych tekstów jednolitych, co skazywało obywateli na mitręgę samodzielnego „odtwarzania” aktualnej treści obowiązujących przepisów lub korzystania w komercyjnych baz aktów prawnych. To rzeczywiście był dramat, ustawy nowelizowane po kilkadziesiąt razy nie miały tekstów jednolitych. Ale po roku 2000 sytuacja zaczęła się zmieniać. Odkąd zadanie wydawania tekstów jednolitych ustaw spoczęło na Marszałku Sejmu, a w praktyce na Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu „w temacie” zaczęło poprawiać. Pojawiały się kolejne teksty jednolite najtrudniejszych i „zaniedbanych” pod tym względem ustaw. Potem na bieżąco, po kolejnych zmianach, ukazywały się kolejne aktualne teksty jednolite. To wszystko jednak było za mało, a wspomniana wyżej dyskusja doprowadziła nawet do wprowadzenia do ustawy o ogłaszaniu zupełnie kuriozalnego przepisu z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 267 poz 2253)  – Po każdej dokonanej nowelizacji ustawy, Marszałek Sejmu ogłasza jej tekst jednolity w ciągu dwóch tygodni od dnia wejścia w życie nowelizowanej ustawy. Przepis ten zupełnie nieracjonalny i sprzeczny sam w sobie przyjęty został z inicjatywy sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Jak ustawodawca otrząsnął się z amoku ulepszania na siłę systemu prawa przywrócił ustawą z dnia 10 marca 2006 r. o zmianie ustawy o wydawaniu Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 501)  regułę o treści: Jeżeli liczba zmian w ustawie jest znaczna lub gdy ustawa była wielokrotnie uprzednio nowelizowana i posługiwanie się tekstem ustawy może być istotnie utrudnione, Marszałek Sejmu ogłasza tekst jednolity ustawy, która obowiązywała do końca 2015 r.

Od początku przyjęcia obecnie obowiązującej reguły nakazującej wydać tekst jednolity ustawy i aktów podustawowych nie podobały mi się jej skutki. Zasada, żeby wydawać tekst jednolity aktu nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli był on nowelizowany, kłóci się z istotą i celem tekstu jednolitego. Powinno się go opracowywać dla ułatwienia korzystania z treści aktu, wtedy kiedy w związku ze zmianami wprowadzonymi do treści pierwotnej, to korzystanie jest utrudnione. Mechaniczny, automatyczny obowiązek ogłoszenia tekstu jednolitego po każdej nowelizacji (niezależnie od jej zakresu), w terminie nie późniejszym niż 12 miesięcy przeczy tej racjonalnej zasadzie.

Częste wydawanie tekstów jednolitych nie zawsze jest konieczne. W dobie powszechnego, szybkiego dostępu do aktów prawnych w postaci elektronicznej „złożenie do kupy” ujednoliconego tekstu ustawy lub rozporządzenia, w których dokonano niewielkich zmian jest proste, szybkie, a efekt prostej operacji myślowej i informatycznej (no jak ktoś woli może zawsze użyć papieru, nożyczek i taśmy samoprzylepnej lub zszywacza) jest niezawodny. Ten problem widać już zresztą było na przykładach rozporządzeń. Ich nowelizacje mają to do siebie, że zmiany nie są liczne. Jak minister chce większych zmian, to wydaje po prostu nowe rozporządzenie. W tej sytuacji większość tekstów jednolitych rozporządzeń ogłaszana jest nie ze względu na to, że korzystanie z rozporządzenia jest utrudnione tylko dlatego, żeby minister nie popadł w zwłokę z 12-miesięcznym terminem.

Jest jeszcze jeden argument przeciwko „automatycznym” tekstom jednolitym. Przepisy przejściowe zawarte w nowelizacjach ustaw i rozporządzeń mają różny czas obowiązywania. Wydaje się, że „kasowanie” całego aktu nowelizującego przez inkorporowanie go do treści obwieszczenia o ogłoszeniu tekstu jednolitego może w niektórych przypadkach utrudniać interpretację norm przejściowych.

Może jestem starej daty i przyzwyczaiłem się do złego ale nie mogę się pogodzić z wizją, że od 1 stycznia 2016 r. Marszałek Sejmu jest obowiązany ogłosić tekst jednolity ustawy, w której jakaś wpadkowa nowelizacja uchyliła jedną jednostkę redakcyjną. Całe szczęście, że Dzienniki Ustaw wychodzą elektronicznie i że na nowych regulacjach nie ucierpią lasy. Jednakowoż, jestem przekonany, że prędzej czy później wrócimy do zdrowej i racjonalnej zasady ogłaszania tekstów jednolitych wtedy gdy są one rzeczywiście potrzebne.

WZ

Z nadzieją, mimo wszystko, w Nowy Rok.

Od ostatniego wpisu znowu zadziało się. I znowu nie mogę się powstrzymać od uwag o charakterze bardziej publicystycznym niż czysto legislacyjnym. Kolejne – wydawałoby się niewyobrażalne – naruszenia podstawowych reguł tworzenia prawa, oczywiste sprzeczności z Zasadami techniki prawodawczej za nami. Jakże trudno to obserwować. Jakże trudno odnieść się do tego bez emocji.

Tak się składa, że moje ostatnie zlecenia szkoleniowe dotyczyły przeprowadzania szkoleń pod tytułem „Legislacja dla nieprawników”. Cel jaki sobie postawiłem to zaznajomienie osób bez wykształcenia prawniczego z podstawowymi pojęciami z zakresu legislacji, zasadami konstytucyjnego systemu prawa i technikami prawodawczymi. W szczególności zależało mi na tym aby uczestnicy szkoleń uwiadomili sobie hierarchiczność źródeł prawa, zapoznali się ze wszystkimi rodzajami przepisów w aktach normatywnych (ich funkcją i prawidłowym umiejscowieniem), budową jednostek redakcyjnych i technikami ich nowelizowania. Jak zwykle kładłem nacisk na rolę i wagę rozstrzygnięć intertemporalnych, podkreślając trudność tej problematyki. Jak zwykle dawałem też dużo przykładów z Dziennika Ustaw wziętych. Wydaje mi się, że założony cel w znacznym stopniu osiągnąłem – uczestnicy poznali naturę procesu powstawania przepisów i zawartych w niech norm prawnych oraz poznali legislacyjne mechanizmy ich zmian. (Tezę pozwalam sobie postawić po zapoznaniu się ankietami ewaluacyjnymi, w których oceny szkolącego i przekazanej wiedzy przekraczały średnią 4,7 w skali 1-5). Moi odbiorcy co do zasady zgadzali się z moją tezą, że legislacja jest nie tylko dla prawników; że rządzą nią proste reguły zrozumiałe dla każdego racjonalnie myślącego człowieka.

Jak się ma powyższe do tego co dzieje się w parlamencie w procesie ustawodawczym? Otóż, szkoląc, wykładając, podając prawidłowe reguły legislacji trzeba się odwoływać do wartości bezdyskusyjnych, niekwestionowalnych, niezależnych od czasu i okoliczności. Trzeba też opierać się na autorytetach. W sytuacji, gdy każda rudymentarna zasada, każda ugruntowana praktyka, każda instytucja prawna może zostać zakwestionowana nieracjonalnymi „nieargumentami” niezwykle trudno jest wiarygodnie przekonywać do wartości, które do tej pory były oczywistym punktem odniesienia. Przecież w moich szkoleniach wielokrotnie odwołuję się orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza do szczegółowych zasad wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego. Podkreślam istotę i znaczenie dorobku orzeczniczego TK, który praktycznie dekoduje normy zawarte w górnolotnie brzmiącym art. 2 Konstytucji – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. To z art. 2 wywiedziono zasadę zaufania do państwa i stanowionego prawa, zasadę ochrony interesów w toku, zasadę określoności przepisów. To w nim odnajduje się zasadę lex retro non agit, zasadę proporcjonalności, zasadę prawidłowej/poprawnej/przyzwoitej/należytej legislacji. Podkreślam też często, że większość z tych zasad Trybunał wywiódł jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. I czego się doczekał – ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217). Ustawy, która de facto blokuje pracę Trybunału, która przyjęta została w pośpiechu urągającym wszelkim standardom stanowienia prawa, która narusza podstawowe i szczegółowe zasady techniki prawodawczej i która jest oczywiście niekonstytucyjna.

Kończy się ten rok najczarniejszymi scenariuszami z punktu widzenia legislacji. Ostatnim bodaj akordem prawodawczej kakofonii jest przepis art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji. brzmiący: Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, a traci swą moc z dniem 30 czerwca 2016 r. Przecież to jest nowelizacja. W dniu wejścia w życie zmieni ustawę nowelizującą i koniec jej bytu (nie licząc przepisów przejściowych). Co autor tej pseudonormy ma na myśli – że 1 lipca 2016 r. sie (to nie jest literówka) przywróci obecna treść ustawy o radiofonii i telewizji. To jakiś obłęd, nie do uwierzenia,

Nie zadaję pytania, co dalej? Boję się szukać na nie odpowiedzi. Pozostaję cały czas w nadziei.

Za kilka godzin Nowy Rok. Życzę serdecznie legislacyjnemu środowisku: pracy w spokoju, doceniania ( w tym materialnego) legislacyjnego znoju, harmonijnego osobistego i zawodowego rozwoju i dobrej współpracy w niezawodnym zdrowiu.

 

WZ

Nihilizm prawny a legislacja.

Dość długo milczałem. W tym czasie z zadziwieniem, zażenowaniem, niedowierzaniem, wreszcie z oburzeniem, obserwowałem co dzieje się w sprawach, które temu blogowi są najbliższe. Poza tym trwała we mnie walka wewnętrzna, walka z przekonaniem, że jako legislator powinienem się w blogu odnosić tylko i wyłącznie do kwestii czysto legislacyjnych. Założyłem sobie na początku, iż z oczywistych przyczyn nie będę wkraczał w obszary skażone czystą polityką. Podkreślałem to jeszcze na początku ostatniego wpisu. Ale wobec wydarzeń, które miały miejsce w ostatnich trzech tygodniach podjąłem trudną decyzję – odniosę się do nich. Uważam, że taki jest mój obowiązek. Ten blog założyłem także dlatego, że jako ”wolny strzelec”, legislator niezatrudniony na państwowej posadzie mogę i powinien zajmować takimi sprawami, jakie dla większości legislacyjnego środowiska są w naturalny sposób niedopuszczalne, czy wręcz zakazane. Nie będę jednak komentował wypowiedzi czysto politycznych, zwłaszcza tych odwołujących się do prymatu woli narodu nad prawem i Konstytucją, bo nie wytrzymałaby tego prawdopodobnie klawiatura.

Dla mnie prawnika, który swoją edukację prawniczą rozpoczynał w 1985 r. i przez wszystkie te lata najpierw obserwował upadek starego systemu i potem mozolne kształtowanie nowego porządku prawnego, to co obecnie się dzieje wokół Trybunału Konstytucyjnego to tytułowy nihilizm prawny (patrz definicja nihilizmu http://sjp.pl/nihilizm i nihilizmu prawnego http://encyklopedia.interia.pl/haslo?hid=90307 ). Czy nihilizmem nie jest?

  • Nieuznawanie skutków prawnych czynności podejmowanych na podstawie obowiązujących przepisów.
  • Nieprzestrzeganie hierarchii norm aktów normatywnych.
  • Uchylanie przepisów, które już „zadziałały” i wprowadzanie w ich miejsce nowych przepisów dla wywołania skutków prawnych w zakresie stanów faktycznych już dokonanych.
  • Naruszanie zasad tworzenia prawa w każdym znaczeniu i wymiarze: systemowym, proceduralnym czy racjonalnym.
  • I wreszcie – niewykonywanie, obstrukcja i dezawuowanie rozstrzygnięć organów działających w ramach instytucji prawnych urzeczywistniających zasadę trójpodziału władz.

To wszystko miało i ma miejsce w związku z „akcją” dotyczącą Trybunału Konstytucyjnego i jest jawnym zaprzeczeniem standardów jakie stworzyliśmy od 1989 r. Na tę chwilę nie wiadomo co dalej, co jeszcze, co potem?

Ja zadaję sobie pytanie, jak się w tym wszystkim ma znaleźć legislacja rozumiana jako ogół zasad, dyrektyw, technik, czynności i procedur związanych z procesem powstawania aktów normatywnych? Odpowiedź nie nastraja niestety optymistycznie. Legislacja jest tylko narzędziem. Jeśli ci, którzy decydują o ostatecznej formie i treści prawa posługują się nihilizmem prawnym, to mogą tego narzędzia używać dowolnie, wybiórczo, pomijać niektóre jego funkcjonalności. Mogą wykorzystywać legislację partykularnie.

Minęły czasy, kiedy legislator uzbrojony w Konstytucję i Zasady techniki prawodawczej mógł skutecznie stawiać czoła większości procedującej projekt. Na przykład, podczas mojej pracy w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu nad projektem ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi skorzystałem z ówczesnego art. 56 regulaminu Sejmu (obecny odpowiednik art. 70), powodując, że Marszałek Sejmu cofnął sprawozdanie do Komisji Nadzwyczajnej, a posłowie chcąc nie chcąc musieli raz jeszcze zająć się projektem i wyeliminować z niego podnoszone przez Biuro Legislacyjne sprzeczności z Konstytucją i błędy legislacyjne (patrz prace komisyjne – posiedzenia 15 i 22 grudnia 1999 r. ). Tak, były takie czasy. Dzisiaj jest inaczej. W procesie legislacyjnym liczą się trzy rzeczy: po pierwsze – interes partyjny, po drugie – interes partyjny i po trzecie – … interes partyjny. Tymczasem, choć legislacja to narzędzie elastyczne, nie sposób go dostosować do każdego interesu politycznej większości. Niestety zależność ta zawsze działa na niekorzyść legislacji i legislatorów i tego nie da się przeskoczyć. Standardy poprawnej/prawidłowej/przyzwoitej legislacji są przestrzegane, jeżeli przestrzegane są wszystkie inne zasady konstytucyjne.

Z niepokojem patrzę co przyniesie dalszy rozwój wypadków. Wierzę jednak, że ostatecznym skutkiem obecnego zamieszania będzie wzmocnienie mechanizmów zapewniających obronę przed nihilizmem prawnym.

 

WZ

Ustawa o osobach starszych – regulacyjny uwiąd, czyli „beznormatywność” w prawie czystej postaci.

Nowa kadencja Sejmu rozpoczęta i pojawił się nawet pierwszy projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk nr 6), który sam w sobie mógłby stanowić przedmiot kilku „mięsistych” wpisów ale ponieważ rzecz jest ultrapolityczna, wypada z zakresu moich blogowych rozważań.

Póki co, wracam więc do końcowych osiągnięć regulacyjnych Sejmu VII kadencji – ustawy z dnia 11 września 2015 r. o osobach starszych (Dz. U. poz, 1705) ogłoszonej 26 października, z datą wejścia w życie wyznaczoną na 1 stycznia 2016 r. Dlaczego ta ustawa zasłużyła sobie na wpis o tak wiele i jednoznacznie mówiącym tytule? Otóż jest to spektakularny przykład naruszenia fundamentalnych zasad tworzenia prawa w naszym systemie prawnym.

Zacznijmy od spraw widocznych gołym okiem. Ustawa liczy sobie całe siedem artykułów, w tym ten o wejściu w życie i spokojnie można ją zmieścić na jednej stronie A4. Owa szczupłość regulacji, w niektórych przypadkach byłaby chwalebna, więc co mi nie pasuje? Po prostu, tej ustawy nie powinno być. Nie powinna się przydarzyć ciału ustawodawczemu, nawet pod koniec kadencji w ferworze przedwyborczej gorączki legislacyjnej (o problemie traktuje wpis z 11 sierpnia W upale o legislacji). Ta ustawa wystawia na szwank instytucję ustawy, jako najważniejszego po Konstytucji źródła prawa, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące. Źródła prawa regulującego sprawy najważniejsze z punktu widzenia wolności i praw obywatelskich. Źródła prawa, zastrzeżonego do regulowania najistotniejszych spraw społecznych i gospodarczych. Ustawa o osobach starszych nie spełnia tych kryteriów. Sam tytuł jeszcze tego nie przesądza. Po samym tytule możnaby przypuszczać, że oto ustawodawca, uznając doniosłość problemów związanych z żywotem ludzi w podeszłym wieku, postanowił kompleksowo ustawowo je uregulować. Albowiem, jak stanowi § 2 Zasad techniki prawodawczej, ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. Oczywiście, biorąc pod uwagę objętość przepisów ustawy z dnia 11 września, nie wypełniono tej dyrektywy. Co zatem ona zawiera. Zgodnie z art. 1 ustawa określa zakres monitorowania i przedstawiania informacji o sytuacji osób starszych, podmioty uczestniczące w realizacji tego zadania oraz źródła jego finansowania. Czyli góra urodziła mysz. Trzeba całej, odrębnej ustawy, żeby uregulować czysto logistyczną procedurę „monitorowania i przedstawiania informacji”. Najważniejsze organy administracji rządowej, a to, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie mają „monitorować”, tak jakby to nie wynikało już z innych obowiązujących przepisów. Sejm i Senat, z całym szacunkiem dla problemów osób starszych, nie mają nic innego roboty jak „przerabiać” 158. informację o czymś tam.

Uwaga trzymajcie się: Informacja Rady Ministrów podawana jest do wiadomości publicznej (art. 5 ust. 3); na to też trzeba było ustawy. I jeszcze jedna niezwykle ważna norma wypełniająca zakres przedmiotowy ustawy: Monitorowanie sytuacji osób starszych oraz przygotowanie informacji … jest finansowane z budżetu państwa (art. 6 ust. 4).

Mówiąc bez ogródek, ustawa o osobach starszych to nieporozumienie, akt który jest normatywną wydmuszką, legislacyjnymi plewami (czyżby nowy termin z moim copyright?), niezasługującymi na regulację ustawową. Mam nadzieję, że taka ustawa się już nigdy nie przydarzy, nie obniży rangi materii ustawowej i powagi parlamentu. Szczęściem moim byłoby jej uchylenie w okresie vacatio legis.

WZ

Zasady techniki prawodawczej znowelizowane – rzutem na taśmę.

Przedostatni wpis, dotyczący nowelizacji ZTP, również odwoływał się do terminologii sportowej. Zastanawiałem się czy prace na projektem, ciągnące się blisko rok, zakończą się finiszem, czyli ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw. I oto stało się dzisiaj. Pod pozycją nr 1812 ogłoszono rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2015 r.

zmieniające rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” .

Tak, w tytule tego wpisu jest złośliwość. Uważam, że nie powinna być ta sprawa załatwiana w takim stylu, na ostatnią chwilę, Zasady techniki prawodawczej jako wzorzec stanowienia prawa powinny zmieniane bez odium czasowego dyskomfortu, „dopychania” na siłę, w ostatnim możliwym momencie. I pewnie moje rozżalenie byłoby mniejsze gdyby nowelizacja zawierała zmiany drobne i niekontrowersyjne. Ale tak nie jest. We wpisie z 9 października przedstawiłem swoje ogólne i najważniejsze zastrzeżenia do zmian będących jej przedmiotem. Będę – jeśli czas pozwoli – jeszcze wielokrotnie szczegółowo analizował poszczególne zmiany zawarte w nowelizacji. Dzisiaj, na początek, zacznę od końca, czyli od mojego ulubionego tematu – przepisów przejściowych. Albowiem rozporządzenie z dnia 5 listopada przepis przejściowy zawiera. Brzmi on następująco:

  • 2. Do projektów aktów prawnych podlegających uzgodnieniom, które przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostały skierowane do uzgodnień, a w przypadku projektów aktów prawnych niepodlegających uzgodnieniom – które przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostały skierowane do podpisu, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Po pierwsze, moim zdaniem jest on zbędny. Skoro ZTP są zbiorem dyrektyw jak formułować projekty aktów normatywnych (redagować przepisy prawa) to legislatorzy powinni sami rozstrzygać, które z tych dyrektyw stosować w odniesieniu do konkretnego projektu aktu normatywnego będącego w danym etapie procesu legislacyjnego.

Po drugie, nieprecyzyjny i niepełny jest jego zakres. Ani obecna treść ZTP, ani treść po zmianie nie posługuje (!) się pojęciem „aktu prawnego” (z wyjątkiem przywoływania tytułu ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych). Adresaci tego przepisu mają także prawo nie wiedzieć, co autor miał na myśli używając pojęcia „uzgodnień”. Ja wiem, że chodzi o uzgodnienia międzyresortowe w rządowym procesie legislacyjnym, ale kwestie te nie są regulowane na poziomie ustawowym, a znajomość procedur rządowych powszechną aż tak nie jest. Poza tym jaką regułę intertemporalną przyjęto dla „projektów aktów prawnych” innych niż rządowe”.

Po trzecie, zwracam uwagę na niewątpliwy paradoks. Znaczna część zmian jest jedynie usankcjonowaniem jednolitej, powszechnie przyjętej praktyki, która w paru przypadkach jest niezgodna z literalnym brzmieniem obecnie obowiązujących przepisów ( np. §96 ust. 4 lub §126 ust. 1). Czy rzeczywiście legislator pracujący nad rządowym projektem ustawy, będącym już po uzgodnieniach, ma 1 marca 2016 r. stosować Zasady techniki prawodawczej w starym brzmieniu i zmienić odnośnik nowelizacyjny, wpisując w nim metryczki jak expressis verbis wymaga tego obecnie obowiązująca treść § 96 ust. 4. Pytanie jest retoryczne i ma podkreślić jedynie zbędność opisywanego przepisu przejściowego.

To tyle na początek, od końca. Póki co, od północy przechodzimy – i to będzie ostatnia złośliwość na dzisiaj – w przydługi okres vacatio legis.

WZ

Legislacji administracyjnej mówię zdecydowane – „nie”.

Jest dzień po wyborach. Nie, nie będzie o polityce. Będzie o tym, o czym w tym blogu ma być – o legislacji. Czyli o czym? Otóż pytanie nie jest wcale retoryczne, a ja wielokrotnie to pytanie sobie zadawałem.

Trzy tygodnie temu otrzymałem autorski egzemplarz nowego numeru kwartalnika Przegląd legislacyjny z moim artykułem zatytułowanym Legislacja administracyjna jako pojęcie prawne i przedmiot nauczania – uwagi krytyczne. (Nr 3/2015 ss. 33-48) Oto jego skrócona treść:

  • w języku prawnym i języku prawniczym brak definicji pojęcia „legislacji”, mimo iż jest ono powszechnie używane samodzielnie i jako człon różnych zwrotów i wyrażeń. Definicji nie zawierają ani opracowania naukowe, czy choćby orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego tak często odwołujące się do „prawidłowej/przyzwoitej/poprawnej legislacji”,
  • na miarę swoich skromnych możliwości sformułowałem, zapewne jedną z pierwszych w piśmiennictwie, definicję legislacji określając ją jako „ogół zasad, dyrektyw, technik, czynności i procedur związanych z procesem powstawania aktów normatywnych”. Uszczegóławiając tę definicję uznałem, że dotyczy ona okresu od podjęcia decyzji o wykonaniu kompetencji do wydania aktu normatywnego, aż do jego ogłoszenia. Innymi słowy przyjąłem możliwie najszerszy z punktu widzenia podmiotowego, przedmiotowego i funkcjonalnego zakres rozumienia legislacji;
  • zwróciłem uwagę, że pojęcie legislacji jest ostatnio zastępowane (wypychane z systemu) pojęciem legislacji administracyjnej. Okazuje się, że w ostatnich latach powstało wiele podręczników, monografii i opracowań o legislacji administracyjnej, a o legislacji w jej czystej postaci napisano prawie nic;
  • moje badania pojęcia legislacji administracyjnej doprowadziły do wniosku, że pojęcie to wykrystalizowało się i utrwaliło przez nieobowiązujące od 1 października 2011 r. rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki (Dz. U. Nr 164, poz. 1166 oraz z 2009 r. Nr 180, poz. 1707). Swego czasu, w standardach kształcenia dla kierunku administracja na studiach pierwszego stopnia, w grupie treści kierunkowych przewidziano „legislację administracyjną”. Analizując szczegółowo przepisy rozporządzenia i definicje legislacji administracyjnej zawartych w opracowaniach jej dotyczących uznałem, że legislacja administracyjna jako odrębne pojęcie prawne i przedmiot nauczania jest w istocie terminologicznym nieporozumieniem;
  • we wnioskach postuluję odstąpienie od używania pojęcia legislacja administracyjna dla określania odrębnego przedmiotu nauczania i dziedziny nauki prawa albo takie jego zredefiniowanie, aby nie wywoływało one semantycznych i systemowych nieporozumień.

Powyższy artykuł wziął się z mojego przekonania o niedocenianiu legislacji jako odrębnej dziedziny nauki prawa. O legislacji mówią wszyscy. Wycierają sobie nią usta na wszelkie możliwe sposoby. Co złego to zaraz: „bubel legislacyjny”, „legislacyjne bezprawie”, „legislacyjny błąd”, itp. Niestety, ci którzy legislacją się zajmują nie mają narzędzi do kształtowania właściwego odbioru społecznego tego czym się zajmują. Społeczeństwo spogląda na legislację przez krzywe zwierciadło medialnych doniesień, nijak się mających do rzeczywistego obrazu pracy legislatorów. W ramach swoich skromnych możliwości sami legislatorzy też niewiele robią, żeby ten obraz prezentować. Wystarczy odwiedzić stronę Polskiego Towarzystwa Legislacji –http://www.legislacja.org.pl/ . Może tak powinno być. Przyjmuję, że legislator to żadna gwiazda, powinien znać swoje miejsce w szeregu, ale świadomość społeczna, tego co robimy musi być większa.

Odrębny problem to fakt, że zasady tworzenia prawa, jego interpretowania oraz techniki prawodawcze używane przez legislatorów są często dalekie od tych, które wykorzystują inne zawody prawnicze, a w szczególności sędziowie. Dziwi i przeraża czasem efekt styku sfer tworzenia i stosowania prawa. (Jak przypadek sądu okręgowego pytającego organy administracji rządowej, czy ustawa o zmianie ustawy „obowiązuje”.)

W mojej krótkiej karierze biznesowej doświadczyłem też wielu przykładów, że wiedza na temat legislacji radców prawnych i prawników obsługujących podmioty gospodarcze jest zaiste skromna.

Mam nadzieję, że kiedyś nastąpi (a właściwie rozpocznie się) proces „unifikowania” narzędzi prawniczych stosowanych w różnych środowiskach prawniczych.

Oby legislacja doczekała się właściwego zrozumienia i zaczęła funkcjonować jak jej się to należy.

Kończę, bo syn mnie krytykuje, że moje wpisy są za długie.

WZ