Włodzimierz Zając, Autor w serwisie Włodzimierz Zając bloglegislatora.pl • Strona 2 z 3

Przepisy o karach pieniężnych – miało być ujednolicenie, jest przypadkowość, niekonsekwencja i sprzeczności przepisów

Przepisy o karach pieniężnych to rodzaj przepisów merytorycznych nakładających sankcje. Ich formułowanie wymaga więc szczególnej precyzji i przestrzegania zasady określoności. Próby ujednolicenia praktyki legislacyjnej w tym zakresie nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, a w niektórych przypadkach spowodowały zasadnicze problemy interpretacyjne.

Nowelizacja „Zasad techniki prawodawczej”, która weszła w życie 1 marca 2016 r. wprowadziła nowy rodzaj przepisów merytorycznych – przepisy o karach pieniężnych. Chodziło o usankcjonowanie „coraz częstszego sięgania przez ustawodawcę po ten rodzaj prawa represyjnego” (cytat z uzasadnienia projektu nowelizacji). Dzięki przesądzeniu w jakim miejscu powinny być one umieszczane i jak należy je redagować, można było oczekiwać standaryzacji w tym zakresie, chociaż nadal wiele kluczowych kwestii z nimi związanych nie było w ZTP opisanych. Praktyka legislacyjna przed i po 1 marca 2016 r, w gruncie rzeczy niewiele się różniła. Typowe przepisy o karach pieniężnych ograniczały się do określenia czynu, za który wymierzana jest kara pieniężna, organu nakładającego karę, aktu, w którym następuje nałożenie kary, wysokości kary, czyim dochodem są wpływy z kar oraz według jakich przepisów następuje egzekucja kary pieniężnej.

Te w sumie skromne regulacje były jednak niewystarczające, nie dawały podstaw do miarkowania kary, odstępowania od jej nałożenia, umorzenia, przedawnienia itd. Tymczasem, z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, którą dodano do Kpa dział IVa „Administracyjne kary pieniężne”. Znalazła się w nim definicja pojęcia „administracyjna kara pieniężna” oraz wprowadzono regułę, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu Kpa nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne określają kwestie:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Pozwala to ograniczyć przepisy ustaw szczegółowych ustanawiających tego rodzaju kary. Wystarczy uregulować kwestie podstawowe (organ nakładający, wysokość, czyim dochodem są wpływy z nich), pozostawiając resztę bezpośredniemu stosowaniu Kpa.

Z opisanymi zmianami wiąże się kilka problemów. Jak się ma dział IVa Kpa do „Zasad techniki prawodawczej”? Czy ustawa wyłącza rozporządzenie? Czy „administracyjna kara pieniężna” z Kpa, to to samo co „kara pieniężna” z ZTP? Jak rozstrzygać dylematy interpretacyjne wobec przepisów, które przyjęto przed 1 czerwca 2017 r.? Czy i w jakim zakresie stosować przepisy Kpa, jeśli ustawa szczegółowa odsyła do przepisów innych niż Kpa? Istotą powyższych problemów jest rozstrzygnięcie, czy administracyjna kara pieniężna, to także kara pieniężna, o której mowa w ZTP. Mimo, że literalnie to dwa odrębne pojęcia (instytucje prawne), zdaje się, że większość legislatorów udzieli odpowiedzi – tak. To z kolei rodzi wątpliwości, w jakim zakresie do redagowania przepisów stosować Kpa, a w jakim ZTP. Nadto, wielkim problemem jest sytuacja, w której przepisy o karach pieniężnych ustanawiane są w ustawie regulującej postępowania, w których nie ma zastosowania Kpa. Źle się stało, że skutkiem zmian w Kpa nie były odpowiednie zmiany w ZTP. Tym bardziej, że mam wrażenie, iż nie wszyscy powyższe problemy zauważają i nie wszyscy mają świadomość wprowadzenia do Kpa działu IVa, a jeśli już mają, to formułują przepisy niekonsekwentnie. Pokażę to na trzech przykładach.

Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych zawiera tytuł XII „Przepisy o karach pieniężnych”. Ustawę przyjęto już w czasie obowiązywania przepisów z działu IVa. Mimo to używa ona pojęcia „kary pieniężnej” i zawiera „standardowe” przepisy oraz zastrzeżenie, że „kary pieniężne podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji” (art. 622 ust. 2). Jeśli do kar pieniężnych z Prawa zamówień publicznych mają mieć zastosowanie przepisy działu IVa Kpa, to rozstrzyganie w ten sposób o trybie egzekucji jest powtórzeniem, a biorąc pod uwagę rozbieżności terminologiczne, może być podstawą prostej logiczno-językowej wykładni, że wolą ustawodawcy było wyłączenie stosowania przepisów działu IVa Kpa do kar pieniężnych z zamówień publicznych.

Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o ochronie roślin przed agrofagami ma rozdział 10 „Administracyjne kary pieniężne”, czyli niby nie ma wątpliwości jakie przepisy stosować. Ale w tym rozdziale jest art. 58 ust. 7 stanowiący: „Ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 2 i 3, wojewódzki inspektor bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, przypadki stwierdzenia w przeszłości tego samego rodzaju naruszenia prawa co naruszenie, w którego następstwie ma być nałożona kara, oraz poprzednie ukaranie za to samo naruszenie prawa”. Tylko, że te kwestie reguluje art. 189d Kpa, który zawiera także inne przesłanki miarkowania kar np. „w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana”. To jak w końcu jest, art. 58 ust. 7 z ustawy o ochronie przed agrofagami wyłącza w pozostałym zakresie art. 189d Kpa. Naprawdę nie wiem. (Na marginesie rzeczona ustawa jest dość osobliwa; jeszcze nigdy oczy moje nie widziały ustawy zawierającej tak liczne odesłania zewnętrzne – szacunek dla tych, którzy stosują i przestrzegają tę ustawę).

Przykład ostatni, najbardziej kontrowersyjny, bo dotyczący każdego tu i teraz do końca tej pandemii i następnych. Ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzono rozdział 8a „Kary pieniężne”. Wiadomo, chodziło o wprowadzenie jednoznacznych podstaw prawnych do nakładania kar za nieprzestrzeganie nakazów i obostrzeń pandemicznych. Zwłaszcza ostatnio rozdział ten staje szczególnie ważny, w sytuacji gdy wielu obywateli i podmiotów gospodarczych jawnie i wprost wypowiada posłuszeństwo ograniczeniom wprowadzonym przez rząd. Biorąc pod uwagę ciężar gatunkowy tych przepisów oczywistym jest, że ustawodawca winien zadbać o ich jednoznaczność i niesprzeczność z innymi przepisami. Nie wdając się w dyskusje co do konstytucyjnych uwarunkowań wprowadzania przepisami wykonawczymi ograniczeń praw obywatelskich, zwracam uwagę na niejasności jakie związane są z rozdziałem 10. Jak widać i w tym przypadku mamy niezgodność terminologiczną, między Kpa a „przepisami odrębnymi”. Tylko, że proste rozstrzygnięcie w drodze wykładni systemowej, że do kar z ustawy przeciwzakaźnej stosuje dział IVa Kpa prowadzi do sprzeczności. Otóż spontaniczna, pandemiczna twórczość legislacyjna spowodowała, że zawarty w rozdziale 10 art. 48a (słynny ze względu na „dublet” jaki parlament swego czasu strzelił, zob.: Nowe oblicze patolegislacji, czyli jak podważyć kary w ustawie) covidowej) zawiera przepis ust. 8: „W zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa”. Ustawodawca zapewne przypadkowo, prawdopodobnie używając niezawodnego „kopiuj/wklej” (tak wskazuje analiza materiałów z procesu legislacyjnego), wyłączył stosowanie do kar pieniężnych z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stosowanie działu IVa Kpa., co wynika wprost z odesłania z art. 48a ust. 8. Oznacza to, że tylko przepisy działu III Ordynacji podatkowej mogą być stosowane do tych kar pieniężnych. Tymczasem przepisy Ordynacji jakoś nie bardzo pasują, żeby je stosować do kar pieniężnych. Dział III Ordynacji zatytułowany jest „Zobowiązanie podatkowe” i reguluje w szczególności odpowiedzialność podatnika, płatnika i inkasenta, zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych, terminy płatności, odsetki za zwłokę i opłatę prolongacyjną, wygaśnięcie zobowiązań podatkowych, ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, przedawnienie, nadpłatę, podpisywanie deklaracji, i … kary pieniężne. Większość tych regulacji nijak się ma do procedury nakładania kar z ustawy przeciwzakaźnej. Co w takim razie ma być stosowane przy ich nakładaniu, jednak przepisy z Kpa? Tylko na jakiej podstawie, skoro je wyłączono? Naprawdę, nie zazdroszczę organom, które nakładają kary pieniężne na podstawie rozdziału 10.

Przedstawione przykłady pokazują, że ujednolicanie sposobów redagowania przepisów o nakładaniu kar pieniężnych wywołało skutek mizerny, a nawet odwrotny. Przyczyna tego jest niestety łatwa do identyfikacji, wskazuję na nią w wielu wpisach od ponad pięciu lat. Całkowite lekceważenie zasad prawidłowej legislacji oraz merytorycznych i formalnych wymogów procesu legislacyjnego. Brak podmiotów, które chciałyby (mogły) przyjąć odpowiedzialność za spójność i konsekwencję zmian w systemie prawa. Skoro przyjęcie projektu ustawy przez Radę Ministrów, a potem uchwalenie (przepchnięcie) jej przez Sejm zajmuje 24 godziny albo mniej, to trudno oczekiwać dobrze napisanych przepisów. Tym samym oddalamy się coraz bardziej od praworządności. Jej uproszczona definicja sprowadza się do stwierdzenia, iż jest to stan, w którym prawo jest i jest ono przestrzegane przez władzę i obywateli, najlepiej z tego powodu, że jest akceptowane jako słuszne i sprawiedliwe. Daleko nam do tego stanu. Wedle mnie, obecnie w Polsce, w wielu dziedzinach, mamy do czynienia ze stanem mniej więcej takim: jakieś prawo jest, ale nie wiadomo jak go przestrzegać, a jego akceptacja przez władzę zależy od tego, czy jest to potrzebne do realizacji partyjnego interesu, a w przypadku obywatela, zależy od tego, czy należy do plemienia popierającego władzę, a i to, chyba nie do końca.

Przepis o wejściu w życie z różnymi terminami – pułapki redakcyjne

Na koniec roku wpis o przepisie końcowym. Legislacja to operowanie przepisami (normami) prawnymi w czasie. Ta może niezbyt głęboka refleksja znajduje potwierdzenie w wielu technikach prawodawczych. Nowość normatywna to, co do zasady, zmiana już istniejącego stanu prawnego, którą należy tak wprowadzić, żeby nie spowodować kolizji norm albo luki w prawie. Kluczem do właściwego wprowadzenia zmiany jest poprawny przepis o wejściu w życie aktu normatywnego i dostosowana do niego treść pozostałych przepisów. Wejście w życie aktu to ostateczna weryfikacja poprawności aktu normatywnego. Po północy ostatniego dnia vacatio legis okazuje się, czy stan prawny został skutecznie zmieniony i czy nastąpiło to zgodnie z rzeczywistą intencją ustawodawcy.

Z punktu widzenia praktyki legislacyjnej przepis o wejściu w życie wydaje się nieskomplikowaną techniką prawodawczą, a § 45 „Zasad techniki prawodawczej” podaje większość możliwych wariantów redakcyjnych. Wszystko jest proste, jeśli akt ma wejść w życie w całości w jednym terminie. Sprawa komplikuje się, gdy wejście w życie następuje w kilku terminach, ale i w takim przypadku legislatorzy dają radę. O ile nie pojawi się subiektywny, pozalegislacyjny czynnik, świetnie redagują rozbudowane „wieloterminowe” wejścia w życie. Dzisiaj zwracam Waszą uwagę na pewien szczególny aspekt związany z takimi przepisami. Chodzi o ich właściwą korelację z przepisami zmieniającymi, przejściowymi dostosowującymi. Swego czasu popełniłem na temat nawet Dobrą praktykę legislacyjną: Formułowanie przepisów przejściowych i dostosowujących, w przypadku zróżnicowania terminu wejścia w życie niektórych przepisów ustawy. Pojawiła się ona jako skutek wątpliwości co do sposobu rozumienia zwrotu „ustawa wchodzi w życie po upływie/z dniem …, z wyjątkiem art. …., który wchodzi w życie …”. Czy dniem wejścia w życie ustawy jest jeden termin ‘główny”, czy dni wejścia w życie ustawy jest tyle ile terminów zapisano w przepisie o wejściu w życie. Brak odpowiedniego redakcyjnego zgrania brzmienia przepisu o wejściu w życie z przepisami przejściowymi i dostosowującymi może powodować wiele nieporozumień.

Weźmy przykład całkiem świeży w dorobku ustawodawcy: ustawa z dnia 18 września 2020 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw zawiera między innymi przepisy:

Art. 1. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638) wprowadza się następujące zmiany:

10) w art. 17:

d) ust. 8 otrzymuje brzmienie:

„8. Minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury określi, w drodze rozporządzenia, minimalne warunki utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt wykorzystywanych do celów filmowych, sportowych i specjalnych, mając na względzie zapewnienie im właściwej opieki.”;

Art. 10. Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Art. 17. Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów:

1) art. 1 pkt 4, 6 i 8–11 oraz art. 9 ust. 2, które wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia;

2) art. 1 pkt 5 i 7 oraz art. 11 i 13, które wchodzą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia.

Kiedy utracą moc przepisy zachowane w mocy na podstawie art. 10? Skoro ustawa, w tym art. 10, ma wejść w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a zmiana zawarta w art. 1 pkt 8 lit. d, która dokonuje zmiany w przepisie zawierającym upoważnienie ma wejść w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, to na to pytanie mogą paść różne odpowiedzi. W art. 10 powinno się jednoznacznie wskazać, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują nie dłużej niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie art. 1 pkt 8 lit. d.

Inny przykład to ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o utworzeniu Akademii Sztuki wojennej. Dzielni twórcy, czy może lepiej w tym przypadku – cudotwórcy, zawarli w niej taką oto łamigłówkę:

Art. 1. 1. Tworzy się z dniem 1 października 2016 r. Akademię Sztuki Wojennej, zwaną dalej „Akademią”.

Art. 3. Z dniem 30 września 2016 r. znosi się Akademię Obrony Narodowej.

Art. 5. 1. Z dniem utworzenia Akademii:

2) pracownicy Akademii Obrony Narodowej stają się pracownikami Akademii;

2. Stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w ust. 1 pkt 2, wygasają po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli przed upływem tego terminu nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy i płacy albo w razie nieprzyjęcia nowych warunków pracy i płacy.

Art. 8. Traci moc ustawa z dnia 27 lutego 2003 r. o utworzeniu Akademii Obrony Narodowej (Dz. U. poz. 496, z 2004 r. poz. 1598 oraz z 2005 r. poz. 1365).

Art. 9. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2016 r., z wyjątkiem art. 8, który wchodzi w życie z dniem 30 września 2016 r.

Tym razem pytań pojawia się o wiele więcej.

Dlaczego ustawa weszła w życie 1 lipca skoro tak naprawdę zaczęła obowiązywać 1 października? Kiedy przestała istnieć Akademia Obrony narodowej? Ja twierdzę, że 30 września już jej nie było, inni że nastąpiło to z nastaniem 1 października 2016 r. Tylko, że jeśli AON istniał jeszcze 30 września to na jakiej podstawie działał, bo chyba nikt nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 9 ustawa o Akademii Obrony Narodowej przestała obowiązywać z końcem 29 września 2016 r. Jakby się nie obrócił … .

Jeszcze ciekawszym pytaniem jest, którego dnia wygasły stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2? Zasadą było, że pracownicy AON stali się z dniem 1 października 2016 r. pracownikami ASW, z wyjątkiem tych, którym do dnia upływu dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, nie zostały zaproponowane nowe warunki pracy i płacy albo nie przyjęli nowych warunków pracy i płacy. Ustawa zgodnie z art. 9 weszła w życie 1 lipca 2016 r. Literalnie wychodzi na to, że opisany skutek prawny wobec tych pracowników nastąpił 2 września 2016 r. Tylko kto im nie zaproponował nowych warunków pracy i płacy – pracodawca, który utworzył się dopiero 1 października.

Powyższe dylematy nie powstałyby, jeśli odpowiednio zredagowano by przepisy przejściowe i dostosowujące, jednoznacznie odnosząc się do szczegółowych terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów.

Innym problemem powstającym na tle redakcji przepisu o wejściu w życie ze zróżnicowanymi terminami jest wcześniejsze wprowadzanie przepisów, które mogą być stosowane jedynie z innymi przepisami, ale te przepisy wejdą w życie później. Moim kultowym przykładem na pokazanie takiego błędu jest ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się. Została ogłoszona 3 października 2011 r., a jej przepis o wejściu w życie brzmi:

Art. 29. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2012 r., z wyjątkiem art. 7 i art. 8, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

W tym przypadku dwa artykuły, które weszły w życie na wiele miesięcy przed całą ustawą nie mogły być stosowane, bo nie weszły jeszcze w życie inne przepisy kształtujące normy prawne z nich wynikające. Kto nie wierzy niech sprawdzi prawdziwość tej tezy.

Nie powinno się też moim zdaniem też formułować przepisu o wejściu w życie opóźniając stosowanie części zakresu przedmiotowego lub podmiotowego danego przepisu. Posłużę się slajdem z moich szkoleń

Przykład niepotrzebnego przeniesienia rozstrzygnięcia intertemporalnego do przepisu o wejście w życie — Slajd ze szkoleń Kancelarii legislacyjnej WZ

W trakcie prac nad ustawą z dnia 8 maja 2019 r. o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych rozwiązanie polegające na odłożeniu w czasie przepisem przejściowym pełnego stosowania niektórych norm zmieniono na zróżnicowanie terminu wejścia w życie „kawałków” zakresów przedmiotowych części przepisów. Zdecydowanie lepsza była pierwotna rządowa koncepcja. Przepisy nie powinny wchodzić w życie „na raty”, jeśli już jest taka potrzeba to trzeba to uczynić normą przejściową jak w wersji rządowej.

Kolejnym przykładem problemów z różnicowaniem terminu wejścia w życie jest normatywna nadgorliwość. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 kwietnia 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie zawiera przepisy:

§ 2. Zarządcy infrastruktury i użytkownicy bocznic kolejowych dostosują przejazdy kolejowo-drogowe i przejścia do wymagań określonych w rozporządzeniu zmienianym w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, w terminie do dnia 4 czerwca 2020 r.

§ 3. Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 5 czerwca 2020 r., z wyjątkiem § 2, który wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

Jak rozumiem chodzi o to, żeby zobowiązać podmioty, których dotyczy rozporządzenie nowelizowane, do dostosowania przejazdów do wymogów wprowadzanych nowelizacją. Różnicowanie terminu wejścia w życie w tym przypadku jest zbędne, tak jak zbędny jest § 2. Bez tego swoistego „przedwejściowego” przepisu adresaci zmian nie mieliby obowiązku dostosować się do nowych przepisów? Pytanie retoryczne, mam nadzieję dla większości moich czytelników.

I na koniec przykład jeszcze z innej strony – wstecznej. Ustawa z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne zawiera przepis o wejściu w życie z częściową mocą retroaktywną:

Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 2 lit. c oraz lit. d, które wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r.

Zadanie –napisz ten przepis napisać krócej, prościej.

Mam nadzieję, że uczuliłem na niuanse związane z różnicowaniem terminu wejścia w życie. Na koniec ostatniego wpisu w niewątpliwie zaskakującym, a może nawet traumatycznym 2020 roku, życzę noworocznie miłośnikom zasad prawidłowej legislacji, żeby wszystkie „Nie ma …” z poprzedniego wpisu odeszły w niesławie w niepamięć.

Nie ma …

Kolejny tytuł wpisu inspirowany twórczością polskich pisarzy. Tym razem za jego treścią stoi znakomita książka Mariusza Szczygła Nie ma. To zbiór opowieści o osobach, rzeczach, epokach, które odeszły, przestały być, które zniszczono i o tęsknocie za nimi, próbach zrozumienia dlaczego tak się stało, wreszcie pogodzeniu z tym, że … nie ma. Początek listopada to taki czas, w którym nachodzą nas podobne refleksje. W dziedzinie, której ponad pięć lat temu poświęciłem ten blog, w kolejne listopady uświadamiałem sobie, że coś zostało unicestwione, wyłączone, przestało być stosowane, stało się nieważne. W grudniu 2015 r. we wpisie Nihilizm prawny a legislacja pisanym pod wpływem emocji związanych z działalnością Trybunału Konstytucyjnego wyrażałem nadzieję, że legislacja wyjdzie z tego wzmocniona, że ówczesne doświadczenia koniec końców spowodują umocnienie się standardów prawidłowego stanowienia prawa. Potem sprawy zaszły tak daleko, że nie były publikowane wyroki TK. Po pięciu latach wróciliśmy dokładnie w to samo miejsce. Nie jest publikowany wyrok tak samo nazywającego się podmiotu, a decydują o tym ci sami, którzy nie chcieli publikować wcześniej. Opisać racjonalnie tę sytuację – niemożliwe (chyba, że jakimiś wulgaryzmami). Tak się kończy nihilizm prawny.

Oto moja, niepełna oczywiście, lista „nie ma” w legislacji jakie zaistniały przez ostatnie lat pięć.

Nie ma obiektywnego, racjonalnego, opartego na rzeczywistych potrzebach regulacyjnych procesu podejmowania decyzji w sprawie zmiany przepisów prawa. Przykładów jest, aż nadto.
Nie ma aktualnych, pełnych informacji i dokumentów udostępnianych w systemie Rządowego procesu legislacyjnego, a sam system nie jest aktualizowany. Po przejściu w RPL do widoku informacji o każdym nowym projekcie ustawy widzimy m. in. zdanie: Projekt zwolniony z obowiązku opracowywania założeń projektu ustaw na podstawie wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów. Tylko, że obowiązek opracowywania projektów założeń projektu każdej ustawy został zniesiony nowelą Regulaminu pracy Rady Ministrów, która weszła w życie 22 czerwca 2016 r. (MP poz. 494).
Nie ma aktualnych materiałów informacyjnych ułatwiających sporządzanie projektów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z § 23 RpRM: Prezes Rządowego Centrum Legislacji opracowuje do celów informacyjnych, udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji i aktualizuje opisy procedur przyjmowania projektów. Mimo dość istotnych zmian regulaminowych (patrz pkt wyżej) na dzień 9 listopada 2020 r. na rzeczonej stronie spokojnie sobie wisi materiał Rządowy proces legislacyjny – opis procedur opracowany w grudniu 2014 r., nigdy(!) nieaktualizowany. Dokładnie to samo jest z materiałem mającym wspomagać opracowywanie OSR Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego udostępnianym na BIP RM. Jest, ale odnosi się do stanu prawnego z grudnia 2014 r.
Nie ma już na stanowiskach bezpośrednio lub pośrednio związanych z rządowym procesem stanowienia prawa bardzo, bardzo wielu osób, które swoją kompetencją, osobistym zaangażowaniem i wieloletnim doświadczeniem wypełniały obowiązki, kierując się przede wszystkim zasadami bezstronności, apolityczności i obiektywizmu.
Nie ma przeprowadzanych wszystkich etapów rządowego procesu legislacyjnego, nie tylko wtedy kiedy to wynika z obiektywnych ograniczeń czasowych.
Nie ma w Sejmie zapewnionego pełnego, odpowiednio długiego, pozwalającego przedstawić argumenty i opinie wszystkich interesariuszy procesu legislacyjnego i to nie tylko w sprawach, które są sporne politycznie, ale i w sprawach, które można by rozpatrzeć rzeczowo, decydując o treści przepisów bez partyjnego nakazu i propagandowego przekazu.
Nie ma odpowiedniego okresu vacatio legis ustaw i to nie tylko tych, które mają gasić realne, czy wyimaginowane zagrożenia, ale także w sprawach, które nie wymagają pośpiechu.
Nie ma już ery, w której przestrzegano tak oczywistych oczywistości jak nienowelizowanie ustawy, która nie została jeszcze ogłoszona, niedodawanie preambuły do nowelizacji, czy nieformułowanie przepisu o wejściu w życie ustawy nowelizującej z użyciem formuły, że traci ona „swą moc”.
Nie ma Trybunału Konstytucyjnego, którego prawo do oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustaw nie jest kwestionowane, a publikacja jego wyroków nie zależy od widzimisię rządu czy nierządu.
_{*** **} od kilku dni informacji umieszczanej bezpośrednio na aktach publikowanych w Dzienniku Ustaw, kto i o której godzinie, z dokładnością co do sekundy, ogłosił dany akt – znamienne w wielu wymiarach.

Jak wyżej zaznaczyłem, lista „nie ma” w legislacji jest w rzeczywistości duuużo dłuższa. Jest dowodem na sprowadzenie procesu stanowienia prawa do poziomu prymitywnego narzędzia używanego do załatwiania bieżących potrzeb i partykularnych interesów uzurpatorów wyimaginowanej woli suwerena. To w gruncie rzeczy wyższa forma nihilizmu prawnego – anarchia.

A życie toczy się. W Monitorze Polskim pod pozycją 1017 opublikowano obwieszczenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 29 października 2020 r. w sprawie włączenia kwalifikacji rynkowej „Zmywanie naczyń” do Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji. Czyżby otwierały się nowe możliwości pożytecznego wykorzystania tych, dla których kur ważniejsze prawa są niż praworządność.

Pamiętajcie o metryczkach w aktach prawa miejscowego

Prawidłowo zredagowany adres publikacyjny aktu ogłoszonego w dzienniku urzędowym to przejaw prawidłowego stosowania „Zasad techniki prawodawczej” i rozumienia reguł funkcjonowania systemu prawnego. W aktach prawa miejscowego metryczki niestety rzadko występują we wszystkich miejscach gdzie należy je umieszczać, a nawet jeśli pojawiają się, to rzadko są poprawnie zredagowane.

Dawno nie było wpisu dotyczącego legislacji samorządowej. Traktuję go trochę jako kontynuację i uszczegółowienie najbardziej popularnego wpisu na tym blogu Oda do metryczki, który jest absolutnym top of the top popularności. Jest najczęściej odwiedzany i najczęściej komentowany. Dotyczył też przede wszystkim metryczek ustaw. Dzisiaj zajmę się zasadami redagowania adresów publikacyjnych w aktach prawa miejscowego. Przy okazji omówię jeszcze bardziej szczegółowo podstawowe informacje o metryczkach ustaw. Chcę, żeby wpis stał się pomocą do udzielania odpowiedzi na pytania, które ciągle się pojawiają „w temacie”.

Sprawa jest niby błaha, dotyczy bowiem w sumie rzeczy prostej i jednoznacznie uregulowanej w „Zasadach techniki prawodawczej”, a jednak praktyka legislacji samorządowej dalece odbiega od dyrektyw w nich zawartych. Należy stanowczo podkreślić, że w aktach prawa miejscowego muszą znajdować się pełne i aktualne informacje o miejscu publikacji wszystkich przywoływanych w ich treści aktów (i ich zmian) publikowanych w dziennikach urzędowych, czyli przede wszystkim ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego. Dlaczego? Ponieważ to źródła prawa z konstytucyjnego katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego, to jest aktów, które regulują prawa i obowiązki obywateli. Adresaci takich przepisów muszą mieć precyzyjne i wiarygodne informacje o treści przepisów, które są w nich przywoływane.

W aktach prawa miejscowego (dalej „APM”) mamy następujące przypadki, gdzie akty z metryczkami powinny być wpisywane.

W APM nowym (przy realizacji po raz pierwszy upoważnienia do wydania aktu albo przy zastępowaniu wcześniej obowiązującego aktu nowym aktem):

w podstawie prawnej APM – w odniesieniu do ustawy będącej podstawą wydania aktu normatywnego,
w przepisach aktu – wszędzie tam, gdzie przywoływany jest po raz pierwszy akt publikowany w dzienniku urzędowym (ustawa, rozporządzenie lub APM),
w przepisie uchylającym – pełna metryczka aktu zastępowanego przez nowy akt.

W APM zmieniającym

w podstawie prawnej – aktualna metryczka ustawy będącej podstawą wydania aktu zmienianego,
na początku § 1 w określeniu jaki akt jest zmieniany – aktualna metryczka zmienianego aktu,
w przepisach zmieniających – tam gdzie nadawane jest nowe brzmienie zmienianym przepisom i przywoływane są po raz w pierwszy w nowelizowanym akcie inne akty (ustawy, rozporządzenia, APM).

Metryczkę przywołuje się tylko raz, jeżeli odsyłamy do tego samego aktu kolejny raz to wtedy piszemy wyłącznie datę aktu i określenie jego przedmiotu, chyba, że zastosowano jakiś skrót przywoływanego aktu.

Uwaga, zgodnie z § 158 ust. 1 ZTP w treści metryczki nie podajemy oznaczenia numeru dzienniku urzędowego, niezależnie od tego, w którym roku była publikacja aktu (przed 1 stycznia 2012 r. dzienniki urzędowe były publikowane w postaci papierowej i oznaczone były numerami). Przykładowo, ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o Narodowym Funduszu Rewaloryzacji Zabytków Krakowa na dzień redagowania wpisu nie ma tekstu jednolitego, a jej tekst pierwotny z 1985 r. i zmiana z 2009 r. publikowane były w numerach Dz. U. Mimo to, jej prawidłowa metryczka ma treść: (Dz. U. poz. 90 oraz 2009 r. poz. 1241).

Dla potrzeb niniejszego wpisu wyróżnię dwa rodzaje metryczek – bez odnośnika (krótsze) i z odnośnikiem (dłuższe).

Metryczkę bez odnośnika stosujemy, jeżeli akt przywoływany nie był zmieniany więcej niż pięć razy albo jeśli, co prawda był więcej razy zmieniany, ale w tym konkretnym przypadku użycie odnośnika redagujący uzna za zbędne (np. jeśli akt jest krótki i występuje w nim tylko jedna długa metryczka, to zapisanie jej w odnośniku nie jest konieczne, bo nie poprawi „czytelności” treści).

Przykłady metryczek bez odnośnika.

Ustawa nowa albo nowelizująca jeszcze bez żadnej zmiany:

ustawa z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (Dz. U. poz. 35).

W metryczce nie piszemy roku wydania Dz. U. jeżeli jest on ten sam co rok uchwalenia ustawy.

ustawa z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 190)

Tym razem pojawił się rok wydania Dz. U. bo jest inny niż rok uchwalenia ustaw (Przypadek spotykany przy aktach podejmowanych pod koniec roku.)

Ustawa ze zmianami bez tekstu jednolitego:

ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875 i 1086)

Jeden skrót „poz.” dla wszystkich pozycji w danym roku a przez ostatnią spójnik „i”.

ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o Państwowej Komisji do spraw wyjaśniania przypadków czynności skierowanych przeciwko wolności seksualnej i obyczajności wobec małoletniego poniżej lat 15 (Dz. U. poz. 1820 oraz z 2020 r. poz. 875 i 1086).

Ustawa z tekstem jednolitym:

ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) – ostatni tekst jednolity z 2020 r. i nie było żadnej zmiany ustawy po tekście jednolitym,

ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 2357 oraz z 2020 r. poz. 284, 288 i 321) – ostatni tekst jednolity był w 2019 r., a po nim 3 zmiany w 2020 r.

Uwaga może się zdarzyć przypadek nietypowy:

ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1387, 1358, 1394, 1495, 1622 i 1649)

To nie jest błąd, pozycje 1387 i 1358 nie zostały omyłkowo zamienione. Tak się pisze metryczkę, jeżeli tekst jednolity opracowano bez uwzględnienia zmiany ogłoszonej po jego zredagowaniu, a przed ogłoszeniem obwieszczenia z tekstem jednolitym. (Zdarza się to jeśli nowelizacja „goni” nowelizację.)

Metryczki z odnośnikiem.

§ 158 ust. 5. Jeżeli liczba zmian aktu normatywnego, do którego następuje odesłanie, albo jego tekstu jednolitego jest większa niż pięć, można nie wymieniać roczników oraz pozycji dzienników urzędowych, w których ogłoszono te zmiany, a poprzestać jedynie na podaniu pozycji oraz, w razie potrzeby, rocznika dziennika urzędowego, w którym ogłoszono pierwotny tekst tego aktu albo jego ostatni tekst jednolity z dopiskiem „z późn. zm.”, po którym zamieszcza się odnośnik.

Uwaga, jak podkreślałem metryczka z odnośnikiem nie musi być redagowana w każdym przypadku, jeżeli było więcej niż pięć nowelizacji. To jest decyzja redaktora konkretnego aktu. (Najważniejsze, żeby nie było niekonsekwencji redakcyjnej.)

Metryczka z odnośnikiem dla ustawy nieposiadającej tekstu jednolitego:

Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.¹⁾)

_____________

¹⁾ Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2020 r. poz. 567, 568, 695, 875, 1086 i 1106.

Metryczka z odnośnikiem dla ustawy posiadającej tekst jednolitego:

ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.³⁾)

^{____________________}

³⁾ Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2019 r. poz. 1622, 1649, 2020 i 2473 oraz z 2020 r. poz. 284, 374, 568, 695 i 1175.

Wszystkie powyższe zasady redagowania metryczek stosuje się odpowiednio do rozporządzeń i aktów prawa miejscowego. Dla lepszego pokazania nieprawidłowych i poprawnych praktyk w legislacji samorządowej podaję kilka przykładów.

Przykład 1

jest

§ 1. W statucie Zarządu Dróg Miejskich stanowiącym załącznik do uchwały nr XXXIV/1023/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 98, poz. 3491, z 2010 r. Nr 201, poz. 5779 oraz z 2015 r. poz. 8631) wprowadza się następujące zmiany:

powinno być

W uchwale nr XXXIV/1023/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 3491, z 2010 r. poz. 5779 oraz z 2015 r. poz. 8631) w załączniku do wprowadza się następujące zmiany:

W metryczce niepotrzebnie przywołano numery dziennika urzędowego.

Przykład 2

jest

§ 1.W uchwale Nr 82/VII/2011 Rady Miasta Ciechanów z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. U. Woj. Maz. z 2011 r. Nr 85 poz. 2727) zmienionej uchwałą Nr 493/XLI/2014 Rady Miasta Ciechanów z dnia 30 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 82/VII/2011 Rady Miasta Ciechanów z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. U. Woj. Maz. z 2014 r. poz. 4693) i uchwałą Nr 162/XIV/2019 Rady Miasta Ciechanów z dnia 28 listopada 2019r. (Dz. U. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14314) w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg

powinno być

W tym przykładzie nadmiarowo opisano wszystkie akty nowelizujące, podczas gdy wystarczy krótka metryczka.

Przykład 3

jest (dla tych, którzy myślą, że to fikcyjny przykład podaję źródło – Dz. Urz. Woj. Op. z 2018 r. poz. 3049)

§ 89. Tracą moc uchwały Rady Gminy Bierawa:

1) nr VII/40/2003 z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie statutu Gminy Bierawa;

2) nr III/11/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. w sprawie wprowadzenia zmiany do statutu gminy;

3) nr X/82/2015 z dnia 19 października 2015 r. o zmianie statutu gminy Bierawa

powinno być

§ 89. Traci moc uchwała nr VII/40/2003 Rady Gminy Bierawa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie statutu Gminy Bierawa (Dz. Urz. Woj. Op. poz. 987, z 2007 r. poz. 81 oraz z 2015 r. poz. 2239).

W tym przykładzie – co zdarza się nader często nie podano w ogóle informacji o publikacji przywoływanego aktu. Nadto, przepis uchylający uchyla uchwały nowelizujące, co jest zasadniczym nieporozumieniem. (Prawidłowe dane do metryczki uzyskałem dzięki wyszukiwarce dostępnej na stronie dziennika urzędowego.)

Dla porządku trzeba przypomnieć, że zgodnie z § 162 ust. 2 pkt 10 w zw. z pkt 5 ZTP skrót dla wojewódzkich dzienników to „Dz. Urz. Woj.” i nazwa województwa w pełnym brzmieniu lub skrót nazwy własnej województwa wg reguły pierwsza sylaba nazwy własnej województwa, zakończona ostatnią spółgłoską tej sylaby lub pierwszą spółgłoską następnej sylaby, z kropką. W przypadku wyrazu „O-pol-skie” wychodzi, że to „Op.” Problemem są skróty dla dzienników urzędowych województwa Lubelskiego i Lubuskiego. Jak sprawdziłem Wojewoda Lubuski w swoich rozporządzeniach pisze „Dz. Urz. Woj. Lubuskiego”, a niektóre samorządy „Dz. Urz. Woj. Lubus”. W Województwie Lubelskim jest też różnie, ale skrót „Lubel” uważam za poprawny. Przy dwuczłonowych nazwach województw mnie wychodzi, że skróty mogą brzmieć „Kuj.-Pom.” i „War.-Maz.”, ale w przypadku warmińsko-mazurskiego do końca nie jestem pewny, bo w praktyce stosowany jest również skrót „Warm.-Maz.” (Może jakiś językoznawca rozstrzygnąłby dylemat.)

Nie będę ukrywał, że z metryczkami aktów prawa miejscowego jest jeszcze sporo innych problemów, których nie tknąłem. (Jak odzwierciedlać w metryczkach rozstrzygnięcia nadzorcze i wyroki sądów administracyjnych?)

Zachęcam raz jeszcze – pamiętajcie o metryczkach, upraszczają życie tym co piszą przepisy i tym co mają je stosować.

Ocena skutków regulacji, czyli ocena wpływu, która na nic nie wpływa

Ocena wpływu to proces analityczny wspomagający podejmowanie decyzji w zakresie rozwiązań prawodawczych, którego celem ma być dostarczenie osobom podejmującym decyzje możliwie pełnej informacji na temat potencjalnych skutków proponowanych działań. W praktyce to formalność postrzegana jako niewygodny, z różnych względów, wymóg procedury prawodawczej.

Rządowy proces legislacyjny to jeden z tematów, który bardzo często pojawia w pytaniach o szkolenia. To naturalne, choćby z tego powodu, że w aparacie administracyjnym obsługującym Radę Ministrów, ministrów oraz organy centralnej administracji rządowej ciągle pojawiają się nowe osoby potrzebujące wiedzy podstawowej i bardziej zaawansowanej. Mam problem z takimi szkoleniami, ze względu na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, regulacje proceduralne mają się nijak do praktyki. Coraz więcej projektów procedowanych jest z pominięciem różnych etapów i rożnych podmiotów, właściwie bez żadnego trybu. Po drugie, dostępne materiały źródłowe są nieaktualne, bo nie są aktualizowane, mimo zmiany stanu prawnego, którego dotyczą. Szkolenie z czegoś, czego systemowo się nie przestrzega jest dość frustrujące dla szkolącego i szkolonych.

Ta refleksja odnosi się zwłaszcza do jednego z ważniejszych elementów rządowego procesu legislacji – oceny wpływu. BIP Kancelarii Prezesa Rady Ministrów definiuje ocenę wpływu jako proces analityczny wspomagający podejmowanie decyzji w zakresie rozwiązań regulacyjnych. Podstawowym celem tego procesu jest dostarczenie osobom podejmującym decyzje możliwie pełnej informacji na temat potencjalnych skutków proponowanych działań. Innymi słowy z oceny wpływu ma wynikać, czy nowe prawo, zmiana prawa lub uchylenie przepisów będzie miało zakładane skutki. Szczególnym przejawem oceny wpływu jest obowiązek sporządzania formalnego dokumentu zawierającego informacje stanowiące podsumowanie oceny wpływu – „ocena skutków regulacji” (OSR) sporządzana jako część uzasadnienia projektu rządowego. Procedury sporządzania i uzgadniania OSR określa Regulamin pracy Rady Ministrów. Bez OSR, co do zasady, nie może obyć się żaden projekt rozporządzenia czy ustawy. Przewidziana jest także (w ograniczonym zakresie) OSR ex post, czyli swoista merytoryczna ewaluacja zasadności i skutków przyjętych rozwiązań. Wszystko to ubrane w sformalizowany wzór dokumentu, w którym trzeba odpowiedzieć na pytania, wypełnić tabelki i zakreślić odpowiednie pola. Mimo, że formularz zawiera dość szczegółowe objaśnienia, a dodatkowo swego czasu opracowano kilka materiałów pomocniczych pozwalających lepiej go wypełniać, śmiało można powiedzieć, że OSR- y nie spełniają swojego zadania. W większości z nich określa się cel (co się chce osiągnąć) zamiast opisania problemu (co nie działa). Opisuje się problem bez wskazania jego skali uzasadniającej proponowane rozwiązania prawne. Podaje się niekonkretne, niemierzalne cele (np. „poprawa funkcjonowania rynku”). Nie uwzględnia się wszystkich podmiotów, których dotyczy regulacja, a także liczebności podanych grup. Krótko rzec ujmując, praktyka opracowywania OSR nijak się ma do górnolotnych założeń przyświecających idei oceny wpływu.

Przyczyny powyższego stanu rzeczy są oczywiste – brak czasu w procesie legislacyjnym, brak sankcji za źle przygotowaną OSR oraz brak mechanizmów korygujących niezgodności skutków zmiany przepisów z celami założonymi w ocenie wpływu. Wreszcie, najważniejsza przyczyna – polityczne uwarunkowania większości poważniejszych decyzji regulacyjnych. Zresztą wiele ustaw, których skutki finansowe, społeczne i gospodarcze są bardzo duże, w ogóle nie podlega ocenie wpływu, bo są to projekty poselskie, komisyjne albo prezydenckie, co do których wymogu sporządzania OSR nie ma.

Nie będzie wielką przesadą jeśli napiszę, że obecnie OSR to „sztuka dla sztuki” i po prostu – dodatkowa uciążliwość dla urzędników, a ocena wpływu nie wpływa na nic, ani na decyzję o zmianie prawa, ani na jej odwrócenie, jeśli nowe prawo się nie sprawdzi. Gdyby uczciwie podchodzić do oceny wpływu, to w dzisiejszych warunkach w odniesieniu do projektów ustaw, większość OSR powinna określać jako cel ustawy zwiększenie słupków poparcia w sondażach wyborczych.

Mimo tak negatywnej oceny OSR-y robią „karierę” także w parlamentarnym procesie legislacyjnym. W Biurze Analiz Sejmowych powołano Zespół Oceny Regulacji Prawnych. Ocenę wpływu uczyniono jednym z zadań Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu. Wszyscy bardzo poważnie traktują ocenę wpływu, ale niewiele z tego wynika, może oprócz zainteresowania szkoleniami z tego tematu.

Oczywiście, jak zwykle mój wpis nie może się obyć bez nawiązania do aktualnych uwarunkowań (choć pierwotnie tego naprawdę nie zakładałem). Kampania wyborcza pokazuje szczególnie wyraźnie jaką fikcją jest ocena wpływu. Festiwal obietnic, zwały „kiełbasy wyborczej”, spektakle kampanijnych fajerwerków zapewnień o podwyżce świadczeń, zmniejszeniu podatków lub zniesieniu danin publicznych. Kwintesencją jest tu treść (nieprzyjętej niestety) poprawki nr 19 do projektu ustawy zgłoszonej w czasie drugiego czytania w dniu 19 czerwca 2020 r. do prezydenckiego projektu ustawy o Polskim Bonie Turystycznym, aby po art. 41 dodać art. 41a w brzmieniu:

„Art. 41a. Żeby wszyscy byli zdrowi, piękni i bogaci, a Pani Minister Emilewicz, aby miała własny helikopter do rozrzucania pieniędzy nad Polską na każde wezwanie.”

Czy naprawdę nie ma możliwości wprowadzenia mechanizmów weryfikujących nierealne obiecanki wyborcze? Czy nie można wprowadzić realnych, opartych na racjonalnych przesłankach i weryfikowalnych dowodach, barier dla radosnej twórczości spin doktorów? Czy nowoczesne demokratyczne państwo stać na fikcyjną ocenę wpływu? Liczę, że mogłoby to być przynajmniej częściowo rozstrzygnięte w ustawie o tworzeniu prawa, o której pisałem kilka wpisów wcześniej. Póki co pozostaje apel o uczciwość w legislacji przy formułowaniu argumentów uzasadniających zmianę prawa.

Przepisy epizodyczne w pandemii – panaceum czy pandemonium?

Przepisy epizodyczne od początku ich wprowadzenia do ZTP budzą wiele wątpliwości teoretycznych i praktycznych. W czasie pandemii problemy z nimi związane stały się jeszcze bardziej widoczne.

Ten i dwa poprzednie wpisy układają się niestety w swoisty pesymistyczny tryptyk. W pierwszym afirmowałem potrzebę śmiałych, szybkich działań legislacyjnych przeciwdziałających skutkom pandemii, zastrzegając że powinno być to czynione z przestrzeganiem rudymentarnych zasad państwa prawnego i zasad prawidłowej legislacji. W ostatnim wpisie stwierdziłem, że spełniły się moje obawy co do wykorzystywania tej szczególnej sytuacji do przyjmowania przepisów, które pod maską zagrożenia zarazą, zawierają rozwiązania niekoniecznie z nią związane. Wcale nie zdziwił mnie fakt, że przy lekturze projektu ustawy tzw. „tarczy 3.0” bodaj dopiero na 18 stronie przeczytałem przepis, który bez żadnej wątpliwości mogłem zakwalifikować jako bezpośrednio odnoszący się skutków wywołanych koronawirusem, a już rząd przyjął „tarczę 4.0”. Na dzisiaj w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych znajduje się art. 15zzzzzz (dla leniwych – 6 x z). Nawiasem mówiąc przepis ten wszedł w dniu 16 maja przesuwając o 60 dni obowiązek przedstawienia raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego ustawowo określony na 31 maja, w sytuacji gdy zdecydowana większość raportów była gotowa, a w niektórych jst przeprowadzono już debatę nad nim i przegłosowano wotum zaufania.

To już istne pandemonium przepisów epizodycznych, jednorazowych incydentalnych, nadzwyczajnych, ekstraordynaryjnych i innych okołokoronawirusowych. Miały być wybory bez prawa, nie było. Mają być nowe przepisy w sprawie wyborów, ale nie wiadomo kiedy będą wybory. Najważniejsze w procesie ustawodawczym jest niezmienne – interes partyjny, a główny szafarz zmian legislacyjnych gra z suwerenem w trzy kubki (lub jak kto woli w trzy karty). Niby wszyscy uczestniczą w grze, ale wygrany może być tylko jeden – ten który miesza kubkami.

Przepisy epizodyczne stały się przyczynkiem osobliwych aktów i najsmutniejszych wydarzeń. Dość wspomnieć absolutne kuriozum zamieszczone w Monitorze Polskim pod poz. 404 . To nie error, to polski rząd bez żadnego trybu zamieszcza w dzienniku urzędowym kuriozalne tłumaczenie, że mu nie wyszło, coś czego nie miał prawa robić. Osobistym, dołującym wyjątkowo głęboko, wydarzeniem jest dla wielu sytuacja w „Trójce” wywołana w gruncie rzeczy na tle stosowania przepisów epizodycznych. Mój ból z powodu odejścia z kultowej stacji tylu głosów towarzyszących mi przez całe świadome życie jest naprawdę wielki.

Niezależnie od powyższego warto przypomnieć reguły, które dotyczą formułowania przepisów epizodycznych. Obserwuję je od samego początku, kiedy formalnie zostały wprowadzone do ZTP (1 marca 2016 r.). We wpisie z 16 września 2017 Przepisy epizodyczne w praktyce opisywałem dlaczego uważam, że nie powinno się ich wyróżniać ich w ZTP i poświęcać im odrębny rozdział oraz dlaczego będą one mylone z innymi rodzajami przepisów o charakterze czasowym. Te obawy potwierdziły się w całej rozciągłości.

Moim zdaniem istotą przepisów epizodycznych jest to że wyłączają one na określony czas już obowiązujące przepisy, które „powracają” do swojego pierwotnego obowiązywania po upływie tego czasu. Przepisy epizodyczne modyfikują na określony czas wcześniej obowiązujące przepisy, ale nie wdrażają nowego prawa. Nie są więc przepisami epizodycznymi:

przepisy wprowadzające na jakiś czas regulacje odmienne od przepisów nowych (nie obowiązujących wcześniej), jeżeli sprawy objęte tymi przepisami nie były w ogóle uregulowane albo były uregulowane inaczej,
przepisy wyznaczające inne niż określone w przepisach nowych (zmienionych) terminy na wykonanie określonych czynności lub okres w jakim niektórych nowych (zmienionych) przepisów nie stosuje się,
przepisy przyjęte na czas określony w sprawach, które wcześniej nie były w ogóle regulowane.

Ponieważ funkcja przepisów epizodycznych a priori wchodzi w kolizję z podstawowymi zasadami państwa prawnego: zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą pewności prawa, zasadą bezpieczeństwa prawnego, trzeba je stosować wyjątkowo. Łatwo też można nimi naruszyć zasadę ochrony interesów w toku, a nawet zasadę określoności przepisów, jeżeli chaotycznie wprowadzane rozwiązania epizodyczne nakładają się na inne przepisy.

Z tego względu muszą one spełniać konstytucyjnie określone standardy i odpowiadać zasadom prawidłowej legislacji:

mogą być wprowadzane wyłącznie w przypadkach uzasadniających ich stosowanie i w zgodzie z zasadami demokratycznego państwa prawnego,
okres i zakres obowiązywania przepisów powinien być kształtowany sposób proporcjonalny,
w każdym przypadku należy odróżniać przepisy epizodyczne od czasowych i przejściowych i dostosowujących,
powinny być umiejscowione zgodnie z § 29a ZTP.

Ostatnie tygodnie pokazały, że ten rodzaj przepisów jest nader chętnie wykorzystywany. Nadto, do ustaw zawierających przepisy epizodyczne, „przy okazji” wtłaczane są zmiany nieepizodyczne mające usprawnić funkcjonowanie różnych instytucji. Przepisy epizodyczne powinny być przyjmowane ze szczególną ostrożnością, oglądane ze wszystkich stron, czy rzeczywiście są niezbędne w danym momencie do osiągnięcia deklarowanego celu. Powinny też być przyjmowane na możliwie najkrótszy okres. Tymczasem, obecna praktyka ich procedowania nie zapewnia w żaden sposób wypełnienia żadnego z tych wymogów. Nie będę pokazywał przykładów merytorycznych wątpliwych rozwiązań, które co chwila w przestrzeni publicznej są odkrywane. Przewiduję jednakże pewną prawidłowość. Ograniczenia najważniejszych publicznych praw obywatelskich (np. prawo do zgromadzeń) zniesione zostaną najpóźniej.

Odrębną kwestią jest problem stosowania technik prawodawczych dotyczących przepisów epizodycznych. „Zasady techniki prawodawczej” nakazują umieszczać te przepisy w określonym miejscu. Obecna ich „popularność” potwierdza jedynie jak wiele na tym tle powstaje nieporozumień, a popełniane błędy jeszcze bardziej odkrywają niezrozumienie istoty i miejsca tych przepisów.

Z ZTP wprost wynika, że przepisy epizodyczne mogą stanowić samodzielny przedmiot ustawy nowej, wtedy są na jej początku, a ustawę można określić jako ustawę epizodyczną (§29c):

Mogą znajdować się ustawie nowej, wtedy układ przepisów zgodnie z § 15 wygląda tak:
1) tytuł;
2) przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe;
3) przepisy zmieniające;
3a) przepisy epizodyczne;
4) przepisy przejściowe i dostosowujące;
5) przepisy uchylające, przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy oraz przepisy o wejściu ustawy w życie (przepisy końcowe).

Zgodnie z § 48 przepisy ustawy wprowadzającej zamieszcza się w następującej kolejności:
1) przepisy o wejściu w życie ustawy „głównej”;
2) przepisy zmieniające;
3) przepisy uchylające;
4) przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące;
5) przepisy o wejściu w życie ustawy wprowadzającej.

Natomiast jeśli przepisy epizodyczne wprowadzane są w ustawie nowelizującej, to stosuje się regułę z § 93 ust. 1 ustawa zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienianej, a w razie potrzeby – także przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację.

Wynika z tego, że przepisy epizodyczne mają w akcie normatywnym swoje określone miejsce, ze względu na ich charakter i funkcjonalną odmienność od innych przepisów, w tym intertemporalnych (przejściowych i dostosowujących). W praktyce legislacyjnej stale popełniane są dwa błędy ukazujące istotę niezrozumienia funkcji i miejsca w przepisów epizodycznych.

Pierwszy polega na tym, że określa się nimi przepisy będące w rzeczywistości przepisami przejściowymi lub dostosowującymi. Podkreślam, że jeśli przepisy wcześniej nie obowiązywały, a dla ich wdrożenia wprowadzane są przepisy o charakterze przejściowym lub dostosowującym, to nie można im nadać przymiotu epizodyczności w rozumieniu ZTP. Ujmując rzecz najprościej. Jeśli w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych jest określona stawka 20% i obowiązuje ona od dawna, ale ustawodawca z jakichś (usprawiedliwionych) względów podwyższa ją na dwa lata do 25% albo na dwa lata obniża ją do 15%, a potem ma obowiązywać z powrotem stawka 20%, to bez wątpienia jest to przepis epizodyczny. Natomiast, jak ustawodawca wprowadza nową ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych w ten sposób, że stary podatek wynosił 20%, a nowy ma wynosić 15%, ale przez 2 lata ma wynosić 18%, to ten przepis nie jest przepisem epizodycznym a przejściowym, czyli nie zmieniającym czasowo (epizodycznie) już obowiązujące prawo, a tylko wdrażającym nowe przepisy. Niestety część środowiska legislacyjnego nie rozróżnia tego niuansu i dochodzi na tym tle do nieporozumień. Odzwierciedleniem tego nieporozumienia jest drugi błąd, który nasilił się w „tarczach” okołokoronawirusowych. Chodzi o fakt, że w przepisach zmieniających umieszcza się zmiany polegające na nadaniu nowego brzmienia tytułowi rozdziału w zmienianych ustawach (obowiązujących już wiele lat), zawierającego pierwotnie przepisy przejściowe i dostosowujące, dodając wyrazy „przepisy epizodyczne”, przy okazji dodając nowe przepisy do ustawy „matki” albo w obowiązujących (wiele lat) ustawach dodaje się rozdziały z przepisami epizodycznymi.

Wygląda to tak:

ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2

Art. 25. W ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 568 oraz z 2020 r. poz. 425) wprowadza się następujące zmiany:
1) oznaczenie tytułu X otrzymuje brzmienie:
„Tytuł X Przepisy zmieniające, epizodyczne, przejściowe i końcowe”;
2) po art. 130 dodaje się art. 130a w brzmieniu:
„Art. 130a. W okresie obowiązywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm. ) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 oraz w okresie od dnia odwołania tych stanów do dnia 31 grudnia 2020 r.:1) nie przeprowadza się szkoleń, o których mowa w art. 79 ust. 3 i 5; nie stosuje się przepisów:
a) art. 64 ust. 6,
b) art. 79 ust. 4 i 6.”.

ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw

Art. 28. W ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2019 r. poz. 667) po rozdziale 6 dodaje się rozdział 6a w brzmieniu:

„Rozdział 6a
Przepisy epizodyczne …

Art. 29. W ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r. poz. 140 i 285) po rozdziale 7 dodaje się rozdział 7a w brzmieniu:

„Rozdział 7a
Przepisy epizodyczne …”

Takie rozwiązania oceniam jako niedopuszczalne z punktu widzenia przedstawionych wyżej przepisów ZTP i naruszające zasady prawidłowej legislacji, w tym zasadę określoności przepisów. To jest „upychanie” w ustawach „matkach”, przepisów, które utrudniają ich czytelność. Osoba zapoznająca się z tekstem ujednoliconym lub jednolitym (drugim od wprowadzenia zmiany) uzyskuje zniekształconą informację. Ma np. prawo przypuszczać, że od początku obowiązywania ustawy o nasiennictwie (od 2012 r.) miała ona w sobie rozdział zatytułowany: Przepisy zmieniające, epizodyczne, przejściowe i końcowe. Mam świadomość, że takie umieszczanie przepisów epizodycznych tłumaczone jest potrzebą zgromadzenia w jednym miejscu wszystkich przepisów dotyczących danej kwestii, ale istotą poprawności legislacyjnej jest możliwość poprawnej interpretacji przepisów przez właściwie ich umiejscowienie w czasie i nie powinno się wprowadzać takich pozornych ułatwień, właśnie ze względu na szczególny charakter przepisów opisanych w rozdziale 4a ZTP.

Wpis wyszedł dość długi, także dlatego, że z mojego kalendarza zniknęły rezerwacje terminów szkoleń jakie miałem prowadzić, więc nie narzekam na niedobór czasu. Ta sytuacja też ma pewien paradoksalny związek z przepisami epizodycznymi. W sumie nie zabraniają i właściwie (chyba) nigdy nie zabraniały prowadzenia szkoleń stacjonarnych, a jednak mimo uruchamiania wielu dziedzin ten temat na razie stoi. Będzie można bawić się na weselach, kibicować na stadionach, okładać się pięściami na ringu, Można w ścisku, wśród dziesiątków innych entuzjastów, witać kandydata na Prezydenta, można się ostrzyc podpisując wcześniej deklarację, że nie ma się gorączki powyżej 37 stopni Celsjusza i w ciągu ostatnich 14 dni nie wróciło się z zagranicy (co zresztą w ogóle nie jest uregulowane przepisami), ale szkolenia uruchomią się zapewne jeszcze później niż zniesiony zostanie zakaz zgromadzeń.

Z życzeniami wszystkiego nieepizodycznego