Autor: Włodzimierz Zając

O zmianie cząstkowej z legislacją pandemiczną w tle

Po ostatnim proroczym wpisie mogłem jedynie obserwować jak moje przeczucia materializują się w legislacyjnej rzeczywistości.

Mimo oczywistych ograniczeń  produkcja prawa trwa w najlepsze,  a nawet okazało się, że prawo w ogóle nie jest potrzebne, jeśli tylko jako siłę wyższą można przywołać COVID-19. Publikowane są kolejne ustawy antykoronawirusowe z przepisami epizodycznymi dublującymi przepisy merytoryczne albo zmieniającymi terminy na dokonanie różnych czynności, bez zmiany innych terminów ściśle z nimi związanych. W niektórych przypadkach związek z COVID-19 jest oględnie mówiąc enigmatyczny. W grudniu poprzedniego roku popełniłem wpis „TO NIE JEST USTAWA !!!”, a jak zaklasyfikować „ustawę”  z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r.? Nie dość, że to nie jest prawidłowo przyjęty akt ustawodawczy, to organy administracji publicznej otrzymują i wydają polecenia wykonywania przepisów, które nie wiadomo czy będą obowiązywać. Będziemy mieli #wyborybezprawa?

Na przekór tym zasadniczym wątpliwościom i praworządnym dylematom omówię temat dość pośledni.

„Zmiana cząstkowa” jest pojęciem, którym zwyczajowo określa się technikę prawodawczą określoną w  § 87 ust. 3 „Zasad techniki prawodawczej”, polegającą na odejściu od ogólnie obowiązującej zasady, że zmieniany przepis przytaczamy w pełnym nowym brzmieniu. Taka bezwyjątkowa zasada ustanowiona w obecnych ZTP z 2002 r. obowiązywała także pod rządami poprzednich ZTP z 1991r., ale przed 2002 r. nie była przestrzegana i w praktyce legislacyjnej przepisy nowelizujące  często były „dziergane” poleceniami nowelizacyjnymi opisującymi skreślenie, dodanie zastąpienie pojedynczych lub całych grup wyrazów i znaków interpunkcyjnych. Zobaczmy przykładowo ustawę z dnia 11 stycznia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 64)

Od 1 marca 2016 r. dodano w obecnych ZTP regułę:

Jeżeli zmiana przepisu ustawy polega na zastąpieniu w nim, dodaniu lub skreśleniu niektórych wyrazów lub znaków interpunkcyjnych, a sprzyja to wyrażeniu intencji prawodawcy w sposób zrozumiały dla adresatów, można nie przytaczać jego pełnego nowego brzmienia. W takim przypadku w przepisie zmieniającym wskazuje się jednoznacznie dokonywaną zmianę, stosując w szczególności zwrot: „wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego) zastępuje się wyrazami „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)”, „po wyrazach „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego) dodaje się wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)” albo „skreśla się wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)”.

Byłem bardzo ciekaw jak przyjmie się ten przepis. Istniała obawa, że będzie nadużywany, ale tak się nie stało. Zmiana cząstkowa jest w praktyce narzędziem pozwalającym skrócić przepisy zmieniające i uprościć ujednolicenie zmienionego tekstu. Jest kilka zasad, które moim zdaniem należy przestrzegać stosując tę technikę prawodawczą.

  • Przedmiot zmiany może odnosić się do pojedynczych wyrazów, krótkich grup wyrazów, prostych sformułowań, skrótów, pojedynczych znaków interpunkcyjnych.
  • Zmianę cząstkową powinno się w prosty (automatyczny) wprowadzać do zmienianej treści (nie więcej niż dwiema czynnościami myślowymi, że się tak mało obrazowo wyrażę)
  • Nie powinno się zmieniać partii wyrazów, które w istocie są całym odrębnym zdaniem (nie zmieniać orzeczenia w zdaniu).
  • W części cytowanej bezpośrednio po cudzysłowie otwierającym i bezpośrednio przed cudzysłowem zamykającym nie powinny się znajdować znaki interpunkcyjne.
  • Należy konsekwentnie w obrębie danego aktu zmieniającego używać zmiany cząstkowej do identycznych ingerencji w treść zmienianych jednostek redakcyjnych.

Poniżej przedstawiam kilka przykładów, które moim zdaniem, są dyskusyjne lub niewłaściwie wykorzystano w nich zmianę cząstkową. Ich źródłem jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695).

Jest problem praktyczny związany, z tym że czasami zmianie ulegają nie wyrazy ale wyłącznie pojedyncze litery, liczby, liczby ze spójnikami lub liczby z symbolami matematycznymi. W § 87 ust. 3 jest mowa o zastępowaniu wyrazów i znaków interpunkcyjnych. W rzeczonej ustawie zapisano: Art. 40. W ustawie z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1967) w art. 7 w ust. 5 wyraz „50 000” zastępuje się wyrazem „500 000”. Wydaje mi się, że tutaj adekwatniejsze byłoby: liczbę „50 000” zastępuje się liczbą „500 000”.  Tylko, że tak nikt nie pisze. Na takie przypadki rekomenduję, żeby dołączać do zmiany najbliżej występujące wyrazy lub cały zwrot, w którym występuje liczba. W mawianym przykładzie napisałbym wyrazy „50 000 euro” zastępuje się wyrazami „500 000 euro”, bo w zmienianym przepisie po liczbie 50 000 jest wyraz „euro”. Uwaga, przy zmianach dotyczących dużych liczb należy zachować konwencję pisania liczb w obrębie zmienianego aktu. Błędem byłoby polecenie: wyrazy „50 000 euro” zastępuje się wyrazami „500000 euro”.

Nie rekomenduję sposobu pisania zmian: w ust. 10 po wyrazach „art. 79 ust. 3 pkt 8” dodaje się wyrazy „ , z uwzględnieniem przedłużenia terminu, o którym mowa w art. 70ba ust. 1 albo art. 79a ust. 1”. Ta zmiana już nie jest cząstkową, dodaje dużo wyrazów, ale przede wszystkim posługuje się ryzykowną techniką dodawania znaku interpunkcyjnego (przecinek po cudzysłowie otwierającym). W takich przypadkach, jeśli chcę dodać przecinek (znak interpunkcyjny), robię to opisowo wg schematu:  po wyrazie „…” dodaje się przecinek oraz wyrazy „…”. Podobny przykład: w ust. 8 wyrazy „Oświadczenia, o których mowa w ust. 2 i 7,” zastępuje się wyrazami: „Oświadczenie, o którym mowa w ust. 7,” . Zmiana dotyczy pierwszego zdania w ustępie, które brzmiało: 8. Oświadczenia, o których mowa w ust. 2 i 7, mikroprzedsiębiorca składa pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Lepiej nadać nowe brzmienie całemu zdaniu i po co łapać przecinek przed cudzysłowem zamykającym.

I jeszcze jeden przykład w podobnym typie „w art. 18 w ust. 5 skreśla się wyrazy „ , biorąc za rok bazowy do wyliczenia udziału 30%, o którym mowa w art. 35b ust. 1 ustawy zmienianej w art. 6.” Znowu przecinek, który jest wyrazem? (Na pierwszy rzut oka wydaje się, że po zmianie zdanie będzie bez kropki, ale w zmienianym przepisie przed skreślonym przecinkiem jest kropka po skrócie roku).

Jak widać, w prostej technice prawodawczej możemy trafić na wiele trudnych do rozstrzygnięcia problemów i „zagwozdek”. Sytuacja komplikuje się jeszcze bardziej, gdy tak jak w przypadku legislacji pandemicznej, mamy do czynienia ze szczególnie wzmożonym deficytem czasu. Zdaje się, że większość zmian cząstkowych w ustawach okołokoronawirusowych to poprawki błędów popełnione w ustawach wcześniejszych. I tak będzie dalej – oby jak najkrócej i tylko z powodu COVID-19 a nie innych pozawirusowych przyczyn.

WZ

Legislacja w czasach zarazy

Tytuł wpisu banalny, ale czy mógłby być inny. Od 2008 r., kiedy wybuchł kryzys finansowy,  powtarzałem, że nic na świecie nie jest pewne. Żaden najbezpieczniejszy biznes, żadna nadzwyczajna nawet przezorność nie uchronią przed niespodziewanymi zagrożeniami. Nic nie jest pewne, bo zglobalizowany świat reaguje z prędkością światła, a ściślej mówiąc z prędkością łączy internetowych, na wszelkie nadzwyczajne sytuacje i wydarzenia. Są one także pochodną globalizacji, natychmiastowego przekazywania informacji (prawdziwych i fałszywych), powszechnej dostępności szybkich środków transportu. Sam w tym uczestniczę. Moim ulubionym regionem we Włoszech jest Lombardia,  a czymś szczególnie ulubionym, letnie samochodowe eskapady nad Gardę, z nieodległym Bergamo i Brescią. Dzisiaj, póki co, to przeszłość i niepewne widoki na przyszłość.

Czy wobec wyzwań czasów zarazy mamy się przejmować legislacją? Z całą pewnością tak, bo to ona ostatecznie zdecyduje o zakresie ograniczeń i sankcji związanych z epidemią. To za jej pomocą wprowadzone będą ulgi, zwolnienia i nowe świadczenia mające zniwelować niekorzystne skutki społeczne i gospodarcze. Zasadniczym problemem staje się tutaj pewna reguła, której omówieniem często rozpoczynam swoje szkolenia. Prawo jest zawsze o krok za rzeczywistością. Przepisami – co do zasady – reagujemy, na coś co już się wydarzyło. Stymulujemy zachowania społeczne czy rynkowe, żeby wskutek regulacji osiągnąć pożądany efekt. W normalnej sytuacji, kiedy jest czas na działanie w ramach określonych przepisami procedur mamy możliwość lepszego „zaprogramowania” procesu zmiany jaka ma się dokonać. Taki czas jak obecnie weryfikuje poprawność owego „programowania”. Niby system prawny jest zupełny. Mamy ustawy o stanach nadzwyczajnych (wojennym, wyjątkowym, klęski żywiołowej), mamy przepisy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, ale co chwila pojawiają się pytania i wątpliwości jak je stosować albo okazuje się jak te przepisy są niedoskonałe. Z jednej strony mamy prawny klincz z wyborami, gdzie zainteresowane strony używając prawnych bądź racjonalnych argumentów wykazują interesowność polityczną oponentom, z drugiej, ukazało się wiele deficytów regulacyjnych niepozwalających reagować ad hoc na obiektywne potrzeby obywateli czy przedsiębiorców. Na przykład wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast nie mogą zwalniać z rat podatków lokalnych jeszcze nienależnych, choć są takie przypadki, w których byłoby to słuszne i pozwalało uniknąć kolejnych niepotrzebnych skomplikowanych procedur biurokratycznych.

Zawsze byłem zwolennikiem tezy, że szeroko rozumiana legislacja powinna być elastyczna wobec zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych. Zatem, i dzisiaj dopuszczam specjalne rozwiązania proceduralne, zmianę podejścia do wprowadzania nowych, nietypowych, niespotykanych wcześniej rozwiązań prawnych, wychodzących naprzeciw, a najlepiej przed problemy,  jakie może wywołać zaraza.Mocno trzymam kciuki za tych, przed którymi stanęło zadanie redagowania projektów „antykryzysowych”, „antywirusowych” i tym podobnych. I pewnie przytrafi się wiele błędów, niedoróbek i niedociągnięć legislacyjnych. Najważniejsze jednak, by przy rozwiązywaniu problemów spowodowanych wirusem nie zapominać o podstawowych konstytucyjnych zasadach związanych z tworzeniem prawa i prawidłową legislacją. Nie zapominajmy zatem o zasadzie równości, proporcjonalności, pewności prawa,  niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych i wszystkich innych, choć w obecnym stanie rzeczy, zwłaszcza kiedy powstaną jakieś inne nieprzewidywalne  okoliczności, w konkretnych sytuacjach, mogą te zasady przybierać inny niż do tej pory kształt. Tylko, żeby dzisiejsze problemy nie stały  się łatwym uzasadnieniem do ich „wyłączania”, argumentem do kwestionowania zasad państwa prawnego, które „utrudniają” niesienie pomocy i zapobieganie negatywnym skutkom zarazy.

Pozostając w domu, życzę zdrowia bez wirusowych zawirowań

WZ

PS (28 03 2020 wieczór)

Wpis powstał 24 marca przed południem. Tuż po południu poinformowano o propozycji nadzwyczajnego procedowania przez Sejm za pomocą środków komunikacji elektronicznej i „zdalnych” głosowań . Czegoś takiego, zgodnie z wydźwiękiem wpisu spodziewałem się i dopuszczałem. Bardzo mocno trzymałem kciuki za zespół Kancelarii Sejmu i urzędników ministerstw redagujących projekty ustaw „antykryzysowych”, żeby dali radę.  Dali radę – dziękuję i gratuluję. Wielki szacun.

Dzisiaj rano (sobota) pierwsza informacja jaka uderzyła po odpaleniu internetu – zmiana Kodeksu wyborczego w zakresie sposobu przeprowadzania głosowań. Koniec końców wychodzi, że wpis był proroczy, a na moich szkoleniach część odpowiedzi na pytanie, jakich zasad ukształtowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie złamano do tej pory, stała się nieaktualna, bo wyjaśniałem, że chodzi o zasadę niezmieniania na  niekorzyść podatników podatków ustawą opublikowaną po 30 listopada i niezmienianie zasad wyborczych później niż 6 miesięcy przed wyborami. Nadzwyczajna sytuacja w jakiej się znajdujemy została wykorzystana do złamania tej drugiej zasady. Moje obawy z końca wpisu jakby ziściły się.

Akty prawa wewnętrznego – najniższy poziom w hierarchii systemu źródeł prawa z najtrudniejszymi do rozstrzygnięcia problemami

Relatywnie rzadko zdarza mi się prowadzić szkolenia z zakresu legislacji wewnętrznej. Niska ranga aktów prawa wewnętrznego i ograniczony krąg adresatów sprawia, że zainteresowanie ich legislacyjną poprawnością jest niewielkie. Skoro mają dotyczyć wyłącznie podmiotów organizacyjnie podległych organowi wydającemu, to nie widzi się potrzeby doskonalenia technik legislacyjnych ich redagowania. Tymczasem, problemów jakie występują w związku z tworzeniem aktów prawa wewnętrznego jest dużo, część z nich ma wagę znacznie większą, niż wydaje się osobom odpowiedzialnym za opracowywanie projektów, wydawanie i stosowanie aktów prawa wewnętrznego (APW).

Konstytucyjne regulacje w zakresie APW są tyleż ogólne, co niepełne. Art. 93 wyznaczając standardy jakie ma spełniać APW odnosi się jedynie do uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Powszechnie przyjmuje się, że katalog APW nie jest zamknięty podmiotowo i przedmiotowo, co oznacza, że APW nie zawsze musi mieć formę uchwały lub zarządzenia i że może go wydawać każdy organ o ile spełnione zostaną następujące warunki:

  • występuje podległość organizacyjna pomiędzy organem a adresatami, przejawiająca się w hierarchicznym podporządkowaniu, więzi ustrojowo-prawnej lub podległości funkcjonalnej,
  • akt musi zawierać normy generalne i abstrakcyjne ale nie może zawierać norm powszechnie obowiązujących,
  • przepisy aktu nie mogą być podstawą (elementem podstawy) aktu stosowania prawa rozstrzygającego o uprawnieniach i obowiązkach podmiotów niepodlegających organizacyjnie organowi wydającemu.

Powyższe przesłanki w praktyce są trudne do identyfikacji i trudne do spełnienia. Dość często mam wątpliwości co do tego, czy dany akt rzeczywiście nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, a przykłady na takie dylematy można znaleźć w różnych dziedzinach. Prawo bankowe przewiduje w art. 34 ust. 2 wydawanie przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego zarządzenia w sprawie wymiany zużytych lub uszkodzonych pieniędzy. Jak spojrzymy do zarządzenia nr 31/2013 Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wymiany znaków pieniężnych, które wskutek zużycia lub uszkodzenia przestają być prawnym środkiem płatniczym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, to znajdziemy co najmniej kilka miejsc gdzie przesądza się o prawie do wymiany uszkodzonych pieniędzy wprowadzając warunki, które powinny być przedmiotem aktu powszechnie obowiązującego. Komendant Główny Policji wydał zarządzenie z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie prowadzenia przez Policję poszukiwania osoby zaginionej oraz postępowania w przypadku ujawnienia osoby o nieustalonej tożsamości lub znalezienia nieznanych zwłok oraz szczątków ludzkich. W jednym i drugim akcie wprowadzono wymóg podawania numeru PESEL we wnioskach o podjęcie czynności w sprawach uregulowanych zarządzeniami, co jak powszechnie wiadomo może być „wymuszone” przepisem ustawowym. Na poziomie legislacji samorządowej licznie występują zarządzenia wójtów, burmistrzów prezydentów miast w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej, a w nich zawiera się niedozwolone regulacje dotyczące ustalania wysokości opłat i obligatoryjne wzory wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Odrębnym problemem w kontekście charakteru prawnego APW są różnego rodzaju akty, które z nazwy albo organu wydającego wskazują, że jest to APW a w rzeczywistości trudno je za ten rodzaj aktów normatywnych uznać. Chodzi np. o różnego rodzaju programy. Od wielu lat trwa dyskusja, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany corocznie przez radę gminy na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego czy wewnętrznego. Swego czasu w sporej liczbie gmin programy Karty dużej rodziny działały na podstawie zarządzeń wójta. Wiele rozbieżności w poglądach doktryny i orzecznictwie wywołują przypadki statutów i regulaminów, które w odniesieniu do takich samych podmiotów i przedmiotów regulacji oceniane są jako akty wewnętrzne albo akty powszechnie obowiązujące.

W APW nagminnie powtarza się przepisy ustawowe. Regulaminy korzystania w instytucji i miejsc publicznych pełne są przepisów powtarzających obowiązki nakładane ustawą, a powtórzenie te są częstokroć niepełne lub zmodyfikowane, co – jak można przypuszczać czynione jest celem „uproszczenia” powszechnego odbioru przepisów.

Rozstrzygnięcie co jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a co aktem prawa wewnętrznego, to kwestia absolutnie zasadnicza. Ustawodawca nie bardzo pomaga, albowiem większość problemów powstaje wskutek nieprecyzyjności przepisów ustaw. A przecież redaktorzy przepisów stanowiących podstawę aktów prawa wewnętrznego powinny wykazywać szczególną czujność ze względu na zagrożenia hierarchii systemu źródeł prawa. Ciekawym przykładem (nie uwierzycie ale i tak zastrzegę – naprawdę, zupełnie przypadkowo zwróciłem na tę kwestię uwagę, bez związku z obecnymi zmianami w sądach powszechnych) są w tym zakresie regulaminy bezpieczeństwa i porządku w sądach przyjmowane w drodze wspólnych zarządzeń prezesów i dyrektorów sądów powszechnych, w których zamieszczane są „śmiałe” przepisy odnoszące się do osób niebędących sędziami i pracownikami sądów. Zachęcam do lektury pisma Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Sprawiedliwości w sprawie treści takich regulaminów.

Jeszcze innym zagadnieniem trapiącym osoby stosujące APW jest wpływ zmiany przepisów stanowiących podstawę do wydania APW na  ich obowiązywanie. Tutaj nie działają tak prosto reguły walidacyjne wykształcone w odniesieniu do rozporządzeń. Czasem wewnętrznym prawodawcom naprawdę trudno jest rozstrzygnąć, czy wobec uchylenia lub zasadniczej zmiany pierwotnej podstawy APW nadal obowiązuje.

W powyższym kontekście dość oczywistą konsekwencją jest nieprzykładanie dostatecznej uwagi do technik prawodawczych stosowanych w APW. Już sam sposób formatowania i nazewnictwa przepisów często daleko odbiega od reguł określonych w „Zasadach techniki prawodawczej”, a z punktu widzenia budowy wewnętrznej i systematyki nierzadko przypominają one bardziej umowę cywilnoprawną niż akt normatywny. Rzadkimi okazami są prawidłowo formułowane metryczki ustaw przywoływanych w treści APW. Nie występują, choć czasem by się przydały, przepisy przejściowe i dostosowujące. Często występują kuriozalne techniki nowelizacyjne. Źle są formułowane przepisy uchylające.

Wynika to wszystko zapewne z braku odpowiedniego warsztatu i procedur korygujących na etapie opracowywania projektów, a przede wszystkim złych przyzwyczajeń, wobec braku dostatecznych zewnętrznych mechanizmów nadzorczych i kontrolnych. To jest także problem niedostatku regulacji „Zasad techniki prawodawczej” w odniesieniu do tego rodzaju aktu. Niewątpliwie brak jednoznacznych dyrektyw rozstrzygających część dylematów dotyczących specyfiki redagowania APW utrudnia ujednolicenie praktyki.

Nie ma co liczyć, że opisywany stan rzeczy ulegnie poprawie sam z siebie i trudno spodziewać się także jakichś „odgórnych” działań poprawiających jakość prawa wewnętrznego. Pozostaje apel, żeby przy redagowaniu projektów APW uwzględniać konstytucyjne uwarunkowania ich umiejscowienia w systemie źródeł prawa oraz wymogi prawidłowej legislacji i poprawnych technik prawodawczych, które przecież „należą się” każdemu aktowi normatywnemu.

WZ

Oda do „metryczki”

Metryczka aktu normatywnego to podstawa podstaw techniki prawodawczej. To po jej treści rozpoznaję, czy nad projektem aktu normatywnego pracował wykwalifikowany legislator. To taki probierz poprawnej legislacji, a mówiąc jeszcze bardziej górnolotnie – kultury legislacyjnej. Stąd też godny tytuł wpisu.

W dalszej treści nie będę używał cudzysłowu przy tym pojęciu. Jest ono powszechnie znane i rozumiane, nawet wśród części nielegislatorów. Można rzec, że weszło na stałe do języka prawniczego. Jednakowoż, jeśli chodzi o praktykę, sprawa nie jest już tak prosta. W trakcie moich szkoleń, wykładów, warsztatów i wszelkich innych form edukacyjnych widzę i sygnalizowane mi są różnorodne problemy dotyczące tematu, a pierwszym z nich jest brak oficjalnej, formalnej nazwy dla pełnego adresu publikacyjnego, bo tym z merytorycznego i prawnego punktu widzenia jest metryczka. Pojęcie „adresu publikacyjnego”, też jest bardziej potoczne niż prawne i póki co, musimy przejść nad tym do porządku dziennego.

Sposób formułowania metryczki opisany jest szczegółowo w § 158 I §163 ZTP.

Warto tu przypomnieć kilka zasad ważnych dla formułowania metryczki.

  • W przypadku gdy przywołujemy ustawę, która została ogłoszona w tym samym roku co rok jej przyjęcia, to w metryczce nie podajemy tego roku (Dz. U. poz. …). Rok dziennika, w którym ogłoszono ustawę podajemy jedynie, gdy jest on inny niż rok jej przyjęcia (Dz. U. z 2017 r. poz. …). W praktyce chodzi o ustawy z końca roku, których publikacja przesunęła się następny rok.
  • Jeżeli w metryczce występuje kilka pozycji w danym roku to wymieniamy je wg schematu poz. …, … i …. Czyli, tylko raz skrót „poz.”, a przed ostatnią pozycją spójnik „i”.
  • Jeżeli mamy do czynienia z metryczką ustawy, której nowelizacje były publikowane w różnych rocznikach Dziennika Ustaw to formułujemy ją wg schematu (Dz. U. z … r, poz. …, z … r. poz. …, z … r. poz. … oraz z … r. poz. …). Czyli, przed kolejnymi rocznikami „z”, a przed ostatnim rocznikiem „oraz z”.
  • Jeżeli ogłoszono tekst jednolity ustawy to metryczka zaczyna się od rocznika i pozycji ogłoszenia tekstu jednolitego, a potem, jeśli były nowelizacje po ogłoszeniu tekstu jednolitego – jak powyżej. Nie używa się żadnego słownego (skrótowego) określenia tekstu jednolitego.
  • Jeżeli liczba zmian aktu normatywnego, do którego następuje odesłanie, albo jego tekstu jednolitego jest większa niż pięć, można nie wymieniać roczników oraz pozycji dzienników urzędowych, w których ogłoszono te zmiany, a poprzestać jedynie na podaniu pozycji oraz, w razie potrzeby, rocznika dziennika urzędowego, w którym ogłoszono pierwotny tekst tego aktu albo jego ostatni tekst jednolity z dopiskiem „z późn. zm.”, po którym zamieszcza się odnośnik. Czyli – (Dz. U. poz. … z późn. zm.1)) albo (Dz. U. z … r. poz. … z późn. zm.1)). W odnośniku wymienia się wszystkie kolejne zmiany pierwotnego tekstu danego aktu normatywnego albo jego ostatniego tekstu jednolitego, podając odpowiednie roczniki oraz pozycje dzienników urzędowych. Uwaga: specjalnie podkreśliłem i pogrubiłem wyrazy „można nie wymieniać roczników oraz pozycji dzienników urzędowych”. Odnośnik nie musi być wprowadzany w każdym przypadku. Jeśli w ustawie nie występują liczne odesłania do innych ustaw i np. tylko w jednym przypadku spełniony jest warunek formułowania odnośnika, bo było sześć nowelizacji, to możemy z niego zrezygnować, albowiem nie jest on „obowiązkowy”.
  • Ważne – od nowelizacji, która weszła w życie 1 marca 2016 r., niezależnie od tego w jakim roczniku Dziennika Ustaw ustawa i jej zmiany były publikowane w metryczce nie podaje się numeru Dz. U. Czyli, mimo, że przed 1 stycznia 2012 r. dzienniki miały numery, nie piszemy ich metryczce.

Jeszcze niedawno metryczka i odnośniki przy niej stosowane, to była prawdziwa mitręga legislatora. Wielokrotnie nowelizowane ustawy niejednokrotnie miały długie na wiele wierszy „wyliczanki’ zmian dokonanych w ustawie. Praktyczny walor informacyjny był właściwie żaden. Odkąd teksty jednolite ustaw generowane są z częstotliwością więcej niż zadowalającą, metryczki zaczęły mieć sens. Łatwo ustalić obowiązującą treść ustawy, jeśli była nowelizowana raz czy dwa, nawet bez dysponowania dostępem do komercyjnej bazy aktów prawnych.

Wszystko co powyżej napisałem stosuje do wszystkich innych aktów prawnych publikowanych we wszystkich dziennikach urzędowych. Techniki związane z formułowaniem metryczki są poprawnie stosowane w aktach publikowanych w Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim. Natomiast największy problem występuje w wojewódzkich dziennikach urzędowych, zwłaszcza w publikowanych w nich aktach organów samorządu terytorialnego. Tutaj obowiązuje luźna i niejednolita praktyka. Pokażę to na przykładzie ustawy o samorządzie gminnym. Oto jakie metryczki znalazłem w aktach publikowanych w różnych wojewódzkich dziennikach pod koniec maja.

(Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.)

(tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późniejszymi zmianami)

(tekst jedn.: Dz. U. z 2016r. poz. 446 z późn. zm.)

(t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zmianami)

(j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.)

(t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579 i 1948, z 2017 r. poz. 730)

Jak widać, z upodobaniem sygnalizuje się w tych metryczkach na wszystkie możliwe sposoby, że jest tekst jednolity i poprzestaje się na informacji, że były zmiany, ale jakie, to już nie wiadomo. Tylko w jednym przypadku, na około 40 sprawdzonych, znalazła się metryczka w tym przypadku poprawna:

(Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 730)

Dlaczego opisane wcześniej zasady formułowania metryczek zawarte w ZTP, „nie przyjęły się” w aktach samorządowych. Powodów jest wiele, ale podam dwa, szczególnie interesujące.

Czasami spotykam się z argumentem, że formułowanie metryczek regulują paragrafy znajdujące się w dziale VIII ZTP Typowe środki techniki prawodawczej, a § 143 określający, jakie przepisy ZTP stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego nie wymienia przepisów działu VIII. Rzeczywiście, argument mocny. Problem polega na tym, że podobną konstrukcję zawierają symetryczne do § 143 przepisy § 132 i § 141dotyczące rozporządzeń i aktów prawa wewnętrznego. Wniosek, że do wszystkich aktów podustawowych nie stosuje się typowych technik prawodawczych byłby dramatyczny i nie można go przyjąć. Szkoda, że przy okazji nowelizacji nie załatwiono tego problemu.

Już kilkakrotnie podczas szkoleń przekazywano mi informacje, że sposób pisania metryczek, „narzucany” jest przez urzędowych radców prawnych, co akurat mnie nie dziwi i wierzę w taką „dbałość” o prawidłową legislację przez tych, którzy formalnie za to odpowiadają, składając swoje cenne podpisy przy akceptacji projektów uchwał. Co gorsza, czasem słyszę też, że treść metryczek jest zgodna z praktyką przyjętą przez organy nadzoru. Taka to jest metryczkowa rzeczywistość.

Co zrobić, aby ujednolicić sposób formułowania metryczek. Doprecyzować ZTP. Edukować, edukować i jeszcze raz edukować. Wiedza o metryczce, tak jak regulują ją ZTP, powinna być podstawowym efektem kształcenia każdego studenta prawa i umiejętnością każdego urzędnika.

WZ

Tytuły aktów prawa miejscowego – praktyka prawie ujednolicona

Dawno nie było o legislacji samorządowej. Aktualizując materiały na jedno z ostatnich szkoleń szukałem dobrych przykładów dotyczących praktyki formułowania tytułów aktów prawa miejscowego. Przegląd wojewódzkich dzienników urzędowych potwierdził moje dotychczasowe spostrzeżenia w temacie. Sprowadzają się one do następujących wniosków:

  • Tytuły aktów prawa miejscowego są prawie znormalizowane w części określającej formę i numer aktu oraz w sposobie formatowania poszczególnych części nagłówka aktu.
  • Określenie organu wydającego akt jest niejednolite i odbiega od nazewnictwa, które wynika z przepisów ustrojowych regulujących nazwy jednostek samorządu terytorialnego.
  • Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej pisana jest data aktu.
  • Określenie przedmiotu aktu nowego nie spełnia często wymogu zwięzłości.
  • Tytuł aktu nowelizującego sprawia najwięcej problemów samorządowym legislatorom.

Poprawność tytułów aktów prawa miejscowego należy oceniać pod kątem zgodności z ustawami ustrojowymi i Zasadami techniki prawodawczej, a w szczególności ich § 120. Niewątpliwie najbardziej zgodną z ZTP praktyką jest umieszczanie wszystkich elementów tytułu w oddzielnych wierszach Trudno znaleźć wyjątek od tej reguły w wojewódzkim dzienniku urzędowym, choć pewnie jest to zasługa służb prawnych wojewody i programów wspomagających publikowanie aktów.

Wszystkie uchwały publikowane w dziennikach mają oznaczenia numerów według zbliżonych reguł opartych na kolejnym numerze porządkowym (cyfry arabskie), numerze posiedzenia w danej kadencji (cyfry rzymskie) i roku podjęcia. Numerowanie aktów nie jest literalnie zgodne z Zasadami techniki prawodawczej i niektórzy kwestionują tę praktykę, ale ja uznaję ją za poprawną i dopuszczalną, choćby z tego powodu, że numerowanie stosują także organy administracji rządowej w uchwałach Rady Ministrów i zarządzeniach ministrów resortowych. Na przyszłość należałoby tę zasadę wprowadzić po prostu do ZTP.

Pewne problemy pojawiają się na poziomie drugiego wiersza tytułu – określenia organu wydającego uchwałę. Po pierwsze, brak jednolitości w nazewnictwie samorządowych organów uchwałodawczych, Są: Rady Miasta … i Rady Miejskie w … , Rady Powiatu i Rady Powiatu w … . Takich rozbieżności terminologicznych jest więcej. Wynikają one przede wszystkim z braku jednoznacznych, bezwzględnie obowiązujących przepisów. Szerzej o przyczynach takiego stanu rzeczy i uwarunkowaniach prawnych można przeczytać na stronie publiczni.pl we wpisie I. Krześnickiego – praktyka i znawcy problemu. O ile pierwszy problem dotyczy nazewniczej rozbieżności pomiędzy takimi samymi z punktu widzenia ustrojowego rodzajami jednostek samorządu terytorialnego, to drugi problem dotyczy rozbieżności w nazwach tych samych organów. Zupełnie przypadkiem odkryłem, że bardzo dużo rad gmin i powiatów występuje w tytułach aktów publikowanych w wojewódzkich dziennikach pod różnymi nazwami. Przykładowo, w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego opublikowane zostały uchwał Rady Powiatu Legionowskiego i Rady Powiatu w Legionowie. Z kolei po wpisaniu w wyszukiwarce organów frazy „mław” pojawia się Rada Miasta Mławy, Rada Miasta Mława i Rada Miejska w Mławie. Przyczyn owych rozbieżności może być kilka: zmiana statutu, świadoma zmiana praktyki (bo sekretarz albo radca prawny się zmienił) albo po prostu nieuwaga. Jeśli przyczyną jest pierwszy przypadek, to nie ma problemu prawnego. Jeśli jest inaczej, to należy rzecz zakwalifikować jako naruszenie prawa, zapewne nieistotne, choć nie wszyscy być może by się zgodzili z taką konkluzją. Ale takie nazewnicze rozbieżności rodzą duży problem praktyczny. Nie mając świadomości, że organ uchwałodawczy danej j. s. t. występuje pod różnymi nazwami, osoba zainteresowana konkretnym aktem może do niego nie dotrzeć i nie poznać treści obowiązujących przepisów albo dotrzeć jedynie do przepisów już uchylonych uchwałą tego samego organu tylko pod inną nazwą.

Jedynym elementem tytułu całkowicie ujednoliconym, znormalizowanym i zgodnym z ZTP jest sposób zapisania daty aktu. Zapewne jest to zasługą programów obsługujących proces ogłaszania aktów w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Po kolei wypada omówić teraz kwestię określenia w tytule przedmiotu aktu. Ta część tytułu aktu prawa miejscowego powinna rozpoczynać się od wyrazów „w sprawie” (§ 120 ust. 5). Powinna być sformułowana jak najzwięźlej i nie powinna powtarzać treści całego zakresu upoważnienia, chyba że samo upoważnienie jest zwięzłe, a tytuł wyczerpująco określa zakres treści aktu (§ 120 ust. 5). Jak wykazała moja kwerenda zwrot „w sprawie” jest powszechnie i prawie bez wyjątków używany na początku określenia przedmiotu aktu nowego i trzeba przyznać, że jest w tym zakresie postęp, bo wcześniej różnie bywało. Więcej problemów przysparza samorządowym legislatorom ciąg dalszy. Niektóre tytuły nie grzeszą zwięzłością. Trudno uznać za odpowiadający wymogowi zwięzłości tytuł uchwały (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2015 r. poz. 8048):

„w sprawie zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektorów, wicedyrektorów, nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji tych zajęć, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych oraz zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej”

Zawsze powtarzam, tytuł, który ma więcej niż 3 wiersze nie ma sensu. Od opisania co zawiera akt normatywny, jeśli w ogóle jest taka potrzeba, są przepisy ogólne. Mam świadomość niedoskonałości niektórych upoważnień ustawowych do wydania aktów prawa miejscowego, ale długi tytuł nie rozwiąże żadnego problemu dotyczącego treści aktu, a tylko utrudnia korzystanie z niego. Tymczasem twórcy aktów prawa miejscowego zdają się przypisywać tytułowi jakąś normatywną wartość i z „ostrożności procesowej” boją się uronić czegokolwiek z literalnego brzmienia upoważnienia. Inną „manierą” jest przywoływanie w tytule aktu przepisów ustawy zawierającej upoważnienie ustawowe, a przecież, zaraz niżej w podstawie prawnej do wydania aktu, te przepisy są przywołane i nie potrzeba ich powtarzać.

Odrębną kwestią są tytuły uchwał zmieniających. I tutaj miłe zaskoczenie. Zawsze narzekałem na niski poziom uchwał nowelizujących w każdej ich części. Tymczasem jeśli chodzi o sam tytuł to nastąpiła w ostatnim czasie znaczna poprawa. Określenie przedmiotu aktu  coraz częściej zaczyna od zwrotu zgodnego z ZTP „zmieniająca uchwałę …”. Relatywnie rzadko używa się zwrotów: „w sprawie zmiany uchwały …, „o zmianie uchwały …” albo „w sprawie: wprowadzenia zmian w uchwale …” (Różnie to się rozkłada zależnie od województwa). Jeżeli nowelizacja dotyczy samego załącznika, to nader często powtarzają się też przypadki rozpoczynania określenia przedmiotu uchwały według schematu „w sprawie zmiany załącznika do uchwały …”.

Często stosowaną techniką jest przywoływanie w tytule uchwały nowelizującej numeru, daty uchwały nowelizowanej i jeszcze nazwy organy, który ją wydał. Czasami dochodzi do tego jeszcze informacja o poprzedniej nowelizacji nowelizowanej uchwały, jak w Dz. Urz. Woj.  Św. z 2017 r. poz. 762:

„w sprawie zmiany uchwały nr XXII/193/09 Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 17 grudnia 2009r. w sprawie stawek opłaty targowej, zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Skalbmierzu nr XV/74/2016 z dnia 03 marca 2016r.”

Zgodnie z ZTP tytuł tej uchwały powinien brzmieć „zmieniająca uchwałę w sprawie stawek opłaty targowej”. Ze względu na dość powszechną praktykę dopuściłbym jeszcze wersję „zmieniająca uchwałę nr XXII/193/09 w sprawie stawek opłaty targowej”. Zupełnie zbędne są natomiast pozostałe elementy, a zwłaszcza część „informująca” o wcześniejszej nowelizacji. Redaktorzy projektów uchwał samorządowych nie zawsze mają świadomość, że nowelizacja wchodzi do tekstu nowelizowanego i „znika” z obrotu prawnego innymi słowy nie obowiązuje po wejściu w życie.

I jeszcze drobnostka. W tytułach aktów normatywnych nie obowiązuje zasada „koniec i kropka”, a te jeszcze zdarzają się na końcu uchwał publikowanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych, choć co optymistyczne, coraz rzadziej.

Refleksja na koniec – jest progres, ale trochę do zrobienia pozostało.

WZ