Przepis o wejściu w życie z różnymi terminami – pułapki redakcyjne

Na koniec roku wpis o przepisie końcowym. Legislacja to operowanie przepisami (normami) prawnymi w czasie. Ta może niezbyt głęboka refleksja znajduje potwierdzenie w wielu technikach prawodawczych. Nowość normatywna to, co do zasady, zmiana już istniejącego stanu prawnego, którą należy tak wprowadzić, żeby nie spowodować kolizji norm albo luki w prawie. Kluczem do właściwego wprowadzenia zmiany jest poprawny przepis o wejściu w życie aktu normatywnego i dostosowana do niego treść pozostałych przepisów. Wejście w życie aktu to ostateczna weryfikacja poprawności aktu normatywnego. Po północy ostatniego dnia vacatio legis okazuje się, czy stan prawny został skutecznie zmieniony i czy nastąpiło to zgodnie z rzeczywistą intencją ustawodawcy.

Z punktu widzenia praktyki legislacyjnej przepis o wejściu w życie wydaje się nieskomplikowaną techniką prawodawczą, a § 45 „Zasad techniki prawodawczej” podaje większość możliwych wariantów redakcyjnych. Wszystko jest proste, jeśli akt ma wejść w życie w całości w jednym terminie. Sprawa komplikuje się, gdy wejście w życie następuje w kilku terminach, ale i w takim przypadku legislatorzy dają radę. O ile nie pojawi się subiektywny, pozalegislacyjny czynnik, świetnie redagują rozbudowane „wieloterminowe” wejścia w życie. Dzisiaj zwracam Waszą uwagę na pewien szczególny aspekt związany z takimi przepisami. Chodzi o ich właściwą korelację z przepisami zmieniającymi, przejściowymi dostosowującymi. Swego czasu popełniłem na temat nawet Dobrą praktykę legislacyjną: Formułowanie przepisów przejściowych i dostosowujących, w przypadku zróżnicowania terminu wejścia w życie niektórych przepisów ustawy. Pojawiła się ona jako skutek wątpliwości co do sposobu rozumienia zwrotu „ustawa wchodzi w życie po upływie/z dniem …, z wyjątkiem art. …., który wchodzi w życie …”. Czy dniem wejścia w życie ustawy jest jeden termin ‘główny”, czy dni wejścia w życie ustawy jest tyle ile terminów zapisano w przepisie o wejściu w życie. Brak odpowiedniego redakcyjnego zgrania brzmienia przepisu o wejściu w życie z przepisami przejściowymi i dostosowującymi może powodować wiele  nieporozumień.

Weźmy przykład całkiem świeży w dorobku ustawodawcy: ustawa  z dnia 18 września 2020 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw zawiera między innymi przepisy:

Art. 1. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638) wprowadza się następujące zmiany:

10) w art. 17:

d) ust. 8 otrzymuje brzmienie:

„8. Minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury określi, w drodze rozporządzenia, minimalne warunki utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt wykorzystywanych do celów filmowych, sportowych i specjalnych, mając na względzie zapewnienie im właściwej opieki.”;

Art. 10. Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą  ustawą, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Art. 17. Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem  przepisów:

1) art. 1 pkt 4, 6 i 8–11 oraz art. 9 ust. 2, które wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia;

2) art. 1 pkt 5 i 7 oraz art. 11 i 13, które wchodzą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia.

Kiedy utracą moc przepisy zachowane w mocy na podstawie art. 10? Skoro ustawa, w tym art. 10, ma wejść  w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a zmiana zawarta w art. 1 pkt 8 lit. d, która dokonuje zmiany w przepisie zawierającym upoważnienie ma wejść w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, to na to pytanie mogą paść różne odpowiedzi. W art. 10 powinno się jednoznacznie wskazać, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują nie dłużej niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie art. 1 pkt 8 lit. d.

Inny przykład to ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o utworzeniu Akademii Sztuki  wojennej. Dzielni twórcy, czy może lepiej w tym przypadku – cudotwórcy, zawarli w niej taką oto łamigłówkę:

   Art. 1. 1. Tworzy się z dniem 1 października 2016 r. Akademię Sztuki Wojennej, zwaną dalej „Akademią”.

   Art. 3. Z dniem 30 września 2016 r. znosi się Akademię Obrony Narodowej.

   Art. 5. 1. Z dniem utworzenia Akademii:

2) pracownicy Akademii Obrony Narodowej stają się pracownikami Akademii;

   2. Stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w ust. 1 pkt 2, wygasają po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli przed upływem tego terminu nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy i płacy albo w razie nieprzyjęcia nowych warunków pracy i płacy.

   Art. 8. Traci moc ustawa z dnia 27 lutego 2003 r. o utworzeniu Akademii Obrony Narodowej (Dz. U. poz. 496, z 2004 r. poz. 1598 oraz z 2005 r. poz. 1365).

   Art. 9. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2016 r., z wyjątkiem art. 8, który wchodzi w życie z dniem 30 września 2016 r.

Tym razem pytań pojawia się o wiele więcej.

Dlaczego ustawa weszła w życie 1 lipca skoro tak naprawdę zaczęła obowiązywać 1 października? Kiedy przestała istnieć Akademia Obrony narodowej? Ja twierdzę, że 30 września już jej nie było, inni że nastąpiło to z nastaniem 1 października 2016 r. Tylko, że jeśli AON istniał jeszcze 30 września to na jakiej podstawie działał, bo chyba nikt nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 9 ustawa o Akademii Obrony Narodowej przestała obowiązywać z końcem 29 września 2016 r. Jakby się nie obrócił … .

Jeszcze ciekawszym pytaniem jest, którego dnia wygasły stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2? Zasadą było, że  pracownicy AON stali się z dniem 1 października 2016 r. pracownikami ASW, z wyjątkiem tych, którym do dnia upływu dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, nie zostały zaproponowane nowe warunki pracy i płacy albo nie przyjęli nowych warunków pracy i płacy. Ustawa zgodnie z art. 9 weszła w życie 1 lipca 2016 r. Literalnie wychodzi na to, że opisany skutek prawny wobec tych pracowników nastąpił 2 września 2016 r. Tylko kto im nie zaproponował nowych warunków pracy i płacy – pracodawca, który utworzył się dopiero 1 października.

Powyższe dylematy nie powstałyby, jeśli odpowiednio zredagowano by przepisy przejściowe i dostosowujące, jednoznacznie odnosząc się do szczegółowych terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów.

Innym problemem powstającym na tle redakcji przepisu o wejściu w życie ze zróżnicowanymi terminami jest wcześniejsze wprowadzanie przepisów, które mogą być stosowane jedynie z innymi przepisami, ale te przepisy wejdą w życie później. Moim kultowym przykładem na pokazanie takiego błędu jest ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się. Została ogłoszona 3 października 2011 r., a jej przepis o wejściu w życie brzmi:

Art. 29. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2012 r., z wyjątkiem art. 7 i art. 8, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

W tym przypadku dwa artykuły, które weszły w życie na wiele miesięcy przed całą ustawą nie mogły być stosowane, bo nie weszły jeszcze w życie inne przepisy kształtujące normy prawne z nich wynikające. Kto nie wierzy niech sprawdzi prawdziwość tej tezy.

Nie powinno się też moim zdaniem też formułować przepisu o wejściu w życie opóźniając stosowanie części zakresu przedmiotowego lub podmiotowego danego przepisu. Posłużę się slajdem z moich szkoleń

Przykład niepotrzebnego przeniesienia rozstrzygnięcia intertemporalnego do przepisu o wejście w życie
Slajd ze szkoleń Kancelarii legislacyjnej WZ

 W trakcie prac nad ustawą z dnia 8 maja 2019 r. o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych rozwiązanie polegające na odłożeniu w czasie przepisem przejściowym pełnego stosowania niektórych norm zmieniono na zróżnicowanie terminu wejścia w życie „kawałków” zakresów przedmiotowych części przepisów. Zdecydowanie lepsza była pierwotna rządowa koncepcja. Przepisy nie powinny wchodzić w życie „na raty”, jeśli już jest taka potrzeba to trzeba to uczynić normą przejściową jak w wersji rządowej.

Kolejnym przykładem problemów z różnicowaniem terminu wejścia w życie jest normatywna nadgorliwość. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 kwietnia 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie zawiera przepisy:

   § 2. Zarządcy infrastruktury i użytkownicy bocznic kolejowych dostosują przejazdy kolejowo-drogowe i przejścia do wymagań określonych w rozporządzeniu zmienianym w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, w terminie do dnia 4 czerwca 2020 r.

   § 3. Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 5 czerwca 2020 r., z wyjątkiem § 2, który wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

Jak rozumiem chodzi o to, żeby zobowiązać podmioty, których dotyczy rozporządzenie nowelizowane, do dostosowania  przejazdów do wymogów wprowadzanych nowelizacją. Różnicowanie terminu wejścia w życie w tym przypadku jest zbędne, tak jak zbędny jest § 2. Bez tego swoistego „przedwejściowego” przepisu adresaci zmian nie mieliby obowiązku dostosować się do nowych przepisów? Pytanie retoryczne, mam nadzieję dla większości moich czytelników.

I na koniec przykład jeszcze z innej strony – wstecznej. Ustawa z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne zawiera przepis o wejściu w życie z częściową mocą retroaktywną:

   Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 2 lit. c oraz lit. d, które wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r.

Zadanie –napisz ten przepis napisać krócej, prościej.

Mam nadzieję, że uczuliłem na niuanse związane z różnicowaniem terminu wejścia w życie. Na koniec ostatniego wpisu w niewątpliwie zaskakującym, a może nawet traumatycznym 2020 roku, życzę noworocznie miłośnikom  zasad prawidłowej legislacji, żeby wszystkie „Nie ma …” z poprzedniego wpisu odeszły w niesławie w niepamięć.

WZ

Uchylenie artykułu w uchylonej ustawie

Ten tytuł to żaden słowny żart ani legislacyjny kalambur. To realny problem jaki trzeba rozwiązać stosując odpowiednią technikę prawodawczą. Legislacja, co wielokroć podkreślam, jest dziedziną opierającą na schematach, szablonach, konsekwentnym powielaniu zwyczaju. Na całe szczęście – nie do końca, bo byłaby nudna jak jazda trasą S8 na odcinku Łódź – Wrocław. Opracowując projekty, analizując relacje jednych przepisów do innych, legislator często napotyka problemy z jakimi jeszcze nie miał do czynienia, „zagwozdki”, które nie dają się usunąć znanymi mu sposobami. Dlatego tak lubię legislację, dla tych chwil ekscytacji odkrywania nieznanego.

Tytułowy problem to „odwieczna” zmora legislatorów, którzy uchylając ustawę nie mogą jej uchylić w całości i muszą pozostawić w obrocie prawnym jej poszczególne jednostki redakcyjne, najczęściej pojedyncze artykuły lub rozdziały. Tak naprawdę istota problemu objawia się dopiero tym nieszczęśnikom, którym przychodzi uchylić ową nieuchyloną „resztówkę”. Przed 1 marca 2016 r. „Zasady techniki prawodawczej” ustalały takie dyrektywy w opisywanym przypadku:

41. 2. Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

3. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, w razie uchylania przepisów, których moc obowiązująca została zachowana, uchyla się również przepis, który zachował moc obowiązującą tych przepisów, co wyraża się zwrotem:

„Uchyla się:

1) art. … i art. … ustawy ….. (tytuł uprzednio uchylonej ustawy, w której były zamieszczone uchylane przepisy), zachowane w mocy na podstawie art. … ustawy ….. (tytuł ustawy, która zachowała moc obowiązującą uchylanych przepisów);

2) art. … ustawy ….. (tytuł ustawy, która zachowała moc obowiązującą uchylanych przepisów), w części dotyczącej zachowania w mocy przepisów wymienionych w pkt 1.”.

Chociaż, trzymając się literalnie powyższych formuł, skutecznie eliminowałoby się z systemu prawnego pozostawione w mocy niektóre przepisy uchylonej ustawy, nikt tej techniki nie stosował. Jakoś trudno było zgodzić się, że można – jak wynikało z ust. 3 pkt 2 – dokonać uchylenia kawałka przepisu uchylającego, który już wszedł w życie. O obowiązujących przepisach ustawy, która utraciła moc mówiło się, że to taki „trup w szafie”, swoisty „pat legislacyjny”. Przy okazji nowelizacji z 2016 r. zmieniono więc treść § 41 i stanowi on obecnie:

2.Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie …(tytuł ustawy) uchyla się …”.

Inaczej ujmując, dotychczasowy przepis uchylający z grupy przepisów końcowych, uchylający niecałą ustawę jest teraz przepisem zmieniającym. Pisałem na temat we wpisie z 24 maja 2016 „Przepisy uchylające po zmianach z Zasadach techniki prawodawczej” i przedstawiłem jakie są praktyczne skutki stosowania nowych reguł. Czas pokazał, że nie do końca są one zrozumiałe, czego najlepszym przykładem jest zakwalifikowanie przepisu uchylającego całą ustawę, tylko, że na raty, jako przepisu zmieniającego. Skutkiem tego jest kuriozalna (nie)treść ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych  (Uwaga, hiperłącze tylko dla legislatorów o naprawdę mocnych nerwach – dla dociekliwych zalecam porównanie projektu rządowego i sejmowego, co wykaże słuszność mojej tezy o niezrozumieniu nowej reguły uchylania przepisów pozostawionych w mocy.)

Niezależnie od tego, że pierwotna i obecna treść § 41 nie jest zbyt szczęśliwa to sprawa staje się wybitnie niejasna w przypadku, gdy przed 1 marca 2016 r. zastosowano technikę „Traci moc ustawa, z wyjątkiem art. …”, a teraz trzeba uchylić niechylone przepisy ustawy, która utraciła moc. Ostatnio musiałem się zmierzyć z takim przypadkiem. Kazus jest taki.

Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie zawiera przepis uchylający:

Art. 93. Tracą moc:

1) ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200 oraz z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809), z wyjątkiem art. 43;

2) ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. poz. 1298, z 2006 r. poz. 448 i 970 oraz z 2007 r. poz. 206 i 1208).

Czyli w 2010 r. utraciła moc cała ustawa o kulturze fizycznej ,z wyjątkiem jednego artykułu. Obowiązuje jej art. 43. Jak go uchylić, jak wytracić jego moc? Na początek można przyjąć „starą” formułę. Wyszłoby tak:

Art. … Uchyla się:

1) art. 43 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857), zachowany w mocy na podstawie art. 93 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. po. 857);

2) art. 93 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1468 i 1495) w części dotyczącej zachowania w mocy przepisów wymienionych w pkt 1.

Niezależnie, od tego, że nikt nigdy nie zastosował takiej techniki, problematyczne jest, jak pisać metryczki ustaw. Dla ustawy o kulturze fizycznej wpisałem ostatnią zmianę wprowadzoną ustawą o sporcie. Natomiast ustawa o sporcie w pkt 1 ma w metryczce tylko pierwotny Dz. U., a w pkt 2 – aktualną metryczkę. Tak czy inaczej, ten wariant mi się nie podoba.

Gdyby obecnie rozpisywać przepis art. 93 pkt 1 ustawy o sporcie brzmiałby on:

Art. (odpowiedni numer w przepisach zmieniających) W ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200 oraz z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809) uchyla się art. 1–42 i art. 44–67.

Żeby uchylić „resztówkę” trzeba by po prostu napisać:

Art. (w przepisach końcowych) Traci moc ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857).

Powyższy wariant też odrzucam, ustawa o kulturze fizycznej już przecież utraciła moc. Jak zatem rozwiązać problem niepełnego uchylenia z przed 1 marca 2016 r.  Myślałem długo, konsultowałem się także u doświadczonych i wytrawnych legislatorów. Pomysłów było kilka, ale ostatecznie proponuję zakończyć sprawię tak:

Art. … Uchyla się art. 43 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857).

Umieściłbym go w grupie przepisów zmieniających. Dlaczego tak? Formuła „uchyla się …) jest adekwatna do sytuacji art. 43. Niewątpliwie, on obowiązuje. Dalej, świadomie piszę „.. art. 43 ustawy …” a nie „w ustawie uchyla się art. 43 …”, bo ustawy jako aktu normatywnego już nie ma. Podaję metryczkę ustawy łącznie z pozycją odnoszącą się do ustawy o sporcie.

Może ktoś będzie miał lepszy pomysł. Zobaczymy co ostatecznie, prędzej czy później, pokaże się Dzienniku Ustaw, kiedy rzeczywiście trzeba będzie wyeliminować art. 43 z obrotu prawnego. Tak naprawdę, to istotą problemu w tym przypadku jest fakt, że nie wiadomo jaka jest jego obecna normatywna i merytoryczna „moc”. Gdyby, jakaś była, to pewnie dawno byłby już uchylony albo zastąpiony nową regulacją. Ostał się, bo nikomu nie przeszkadza.

Legislacja w jej warstwie czysto technicznej doprawdy prostą jest, skoro pozwala znaleźć sposób na uchylenia artykułu w uchylonej ustawie, oby tylko w takich prostych i bezinteresownych celach była używana.

WZ

Przepis o wejściu w życie z vacatio legis określoną w dniach.

Dzisiaj znowu w konwencji nomen omen wakacyjnej. Piszę o łatwiźnie – przepisie o wejściu w życie, w którym wakacje ustawy określone są liczbą dni. To bodaj najczęściej stosowana technika prawodawcza, uznawana zarazem za najprostszą. Bo cóż prostszego od napisania, że „Ustawa wchodzi w życie po upływie … dni od dnia ogłoszenia.”. Tu nie ma żadnych niuansów, tu nie ma rozbieżności interpretacyjnych. Po co więc ten wpis? Jak zazwyczaj w legislacji, sprawa jest bardziej skomplikowana, niż na pozór mogłoby się wydawać. Widzę trzy problemy związane z formułowaniem takich przepisów.

Problem pierwszy – o charakterze fundamentalnym.

To jaką liczbę wstawi się w miejsce trzech kropek w schemacie podanym w § 45 ust. 1 pkt 2 Zasad techniki prawodawczej nie jest decyzją automatyczną. Vacatio legis ustawy i każdego innego aktu normatywnego jest pochodną ich treści i stanu prawnego do jakiego się one odnoszą. Wyjątkowo, obowiązujące ustawodawstwo rozwiązuje ten problem, co do zasady stanowiąc w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej „uoan”): Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Podstawowa długość vacatio legis w naszym porządku prawnym jest więc 14-dniowa i jest wystarczająca jeśli mamy do czynienia z regulacjami prostymi, których wdrożenie nie wymaga czasu albo, które przez swoje wejście w życie nie ingerują zbytnio w dotychczasowe prawa i obowiązki ich adresatów. Problem zaczyna się gdy trzeba ten okres skrócić albo wydłużyć. W pierwszym przypadku znowu uoan „pomaga” legislatorowi dopuszczając skrócenie wakacji ustawy w uzasadnionych przypadkach (art. 4 ust. 2), z tym że jeśli owo skrócenie miałoby się skurczyć do dnia ogłoszenia, to musi być to uzasadnione ważnym interesem Państwa i nie może naruszać zasady demokratycznego państwa prawnego. Dla przypadku wydłużenia vacatio legis nie ma już ustawowych regulacji. Odwołując się do dorobku Trybunału Konstytucyjnego, można w pewnym (dużym na potrzeby wpisu) uproszczeniu powiedzieć, że długość vacatio legis powinna być odpowiednia, co oznacza, że „(…) „odpowiedniość” vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością pokierowania przez adresatów norm prawnych – po ogłoszeniu nowych przepisów – swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. Wymóg zachowania vacatio legis należy bowiem odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz także do możliwości zapoznania się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych (…).”. (Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Warszawa 2015 s. 55) W praktyce określenie odpowiedniej vacatio legis jest często niezwykle trudne i wymaga szczególnie dogłębnej znajomości stosunków regulowanych przez nowe przepisy. Najważniejsza, tak czy inaczej, jest dla mnie sama świadomość konieczności podjęcia decyzji w tej sprawie. Nie piszmy automatycznie … wchodzi po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Za każdym razem zastanówmy się nad liczbą jaka w konkretnym przypadku powinna tam się pojawić, a jak trzeba, użyjmy innego szablonu, czym płynnie przechodzę do kolejnego problemu.

Problem drugi – z liczeniem.

Stoję na stanowisku, że szablon zawarty w § 45 ust.1 pkt 2 ZTP powinien być używany jedynie w przypadku liczby dni 14 i mniejszych. Na swoich szkoleniach i zajęciach ze studentami apeluję, żeby nie pisać przepisu o wejściu w życie używając liczby 30 i większych. Przyczyna tego apelu jest prozaiczna. Trudno się ustala dzień wejścia w życie aktu, którego przepis o wejściu w życie stanowi że wchodzi on po upływie 30, 45, czy 60 dni, nawet znając wszystkie tajniki tego procesu (patrz problem trzeci). Na zajęciach dotyczących przepisów końcowych udowadniam, to dając zadanie ustalenia daty wejścia w życie z 45-dniowymi wakacjami. Naprawdę wiele trudu trzeba sobie zadać żeby to policzyć, a wyniku i tak nie można być pewnym, czego doświadczyłem na aplikacji legislacyjnej, kiedy okazało się, że mimo trzykrotnego liczenia i tak się pomyliłem. Z rozbawieniem patrzę na mozół kursantów skrzętnie liczących na palcach, knykciach smartfonach, kalendarzykach i wszystkim co popadnie. To ich skutecznie leczy z pomysłów z ustanawiania takiej vacatio legis. Ale takich przepisów wcale nie jest mało. Dla przykładu rzucę:

  • art. 65 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. Nr 229, poz. 1496), który stanowi: „Art. 65. Ustawa wchodzi w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia.”;
  • art. 38 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. poz. 768), który stanowi: „Art. 38. Ustawa wchodzi w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem:
  • art. 39 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 i Nr 99, poz. 826), który stanowi: „Art. 39. Ustawa wchodzi w życie po upływie 45 dni od dnia ogłoszenia, ….”;

W przypadkach 30 i 60 dni spokojnie można by to określić przez formułę ustawa wchodzi po upływie miesiąca/dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia. Z moich analiz wynika że 45 dni nie ma jakiegoś głębszego uzasadnienia merytorycznego (pewną regułą było swego czasu to, że występowała ta liczba w przepisach o wejściu w życie ustaw z zakresu podatków i finansów). Najczęściej jednak mamy do czynienia z vacatio legis 30-dniowym. Powiecie, że to łatwo obliczyć. Ja mówię, że o wiele prościej po prostu stwierdzić dzień wejścia w życie przy formule wchodzi w życie po upływie miesiąca – merytorycznie wychodzi właściwie na to samo. Ale jestem zdaje się w mniejszości. Do tego stopnia, że jak zredagowałem poprawkę do przepisu o wejściu w życie w jednym z projektów ustaw procedowanych w tej kadencji Sejmu wydłużającą termin 14 dni i zaproponowałem treść: Ustawa wchodzi w życie po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia, to w zestawieniu poprawek opracowanych w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu było już: Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Z uporem, być może godnym lepszej sprawy będę twierdził, że po mojemu było lepiej.

Problem trzeci – niewiedza

Języczkiem u wagi, związanym z omawianym schematem przepisu jest właściwa jego interpretacja co do skutku, czyli ustalenia dnia wejścia w życie. Jeszcze parę lat temu na zadanie polegające na podaniu dnia wejścia w życie ustawy ogłoszonej 1 marca z przepisem, że wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia miewałem grupy, w których większość odpowiadających wskazywała 7 albo 8 marca. Dzisiaj ten błąd zdarza się w większym rozmiarze tylko na szkoleniach dla nieprawników i coraz rzadziej mam to poczucie dydaktycznego spełnienia, jak widzę w oczach kursantów błysk zrozumienia kiedy czytają treść art. 6 uoan.

Hola, z takiej błahostki i łatwizny zrobił się całkiem długi wpis i z tego powodu pasjonuję się legislacją

WZ

Przepisy uchylające po nowelizacji Zasad techniki prawodawczej.

Za tydzień miną trzy miesiące od wejścia w życie nowelizacji ZTP. Można powoli konstatować, że mój pogląd dotyczący tego, iż liczba wprowadzonych zmian jest odwrotnie proporcjonalna do ich wpływu na praktykę legislacyjną był uzasadniony. Przegląd najświeższych projektów ustaw na stronach http://legislacja.rcl.gov.pl/ pokazuje, że projekty wyglądają prawie tak jak przed 1 marca. To co się rzuca w oczy, to brak numerów Dzienników Ustaw dla aktów opublikowanych przed 1 stycznia 2012 r. ale to już sygnalizowałem we wpisie z dnia 23 marca.

Omawiając zmiany w ZTP należy podkreślić, że największe zmiany nastąpiły w regulacjach dotyczących przepisów końcowych. Na szczególną uwagę zasługują w tym zakresie nowości dotyczące przepisów uchylających, a zwłaszcza:

1)    zawężenie zakresu przepisów uchylających;

2)    zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę.

 

Ad. 1. Poniżej treść § 39 ust. 1 i § 40 ust. 1, z zaznaczeniem wprowadzonych zmian:

  • 39. 1. W przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się ustawy lub poszczególne przepisy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy ani jej przepisów przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie.
  • 40. 1. Przepisowi uchylającemu ustawę lub poszczególne jej przepisy nadaje się brzmienie: „Traci moc ustawa … (tytuł ustawy)” albo „W ustawie …. (tytuł ustawy) uchyla się art. …  .

Nadto skreślono § 42 traktujący o uchylaniu niektórych przepisów ustawy. Wynika z tego, że z zakresu pojęcia „przepisy uchylające” wyłączono sytuacje kiedy przepisy uchylają jedynie „kawałek” ustawy. Do tej pory miałem z takim przypadkiem problem. Bo przecież przepis uchylający poszczególne przepisy ustawy, to w istocie przepis zmieniający. Niezwykle trudno było znaleźć przepis uchylający tego rodzaju umieszczony w jednostce systematyzacyjnej zawierającej przepisy końcowe, a i tak nie były to przykłady do końca najwłaściwsze tak jak ustawa z dnia 25 listopada 2010 r. o Centralnym Ośrodku Badania Odmian Roślin Uprawnych , gdzie art. 21 jest przepisem uchylającym, choć tytuł rozdziału, w którym się on znajduje wprowadza niezły zamęt. Dzięki opisywanej zmianie część wątpliwości, co jest przepisem uchylającym, a co – zmieniającym przestanie być bezproduktywnym dylematem legislatora.

 

Ad. 2. Zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę będzie miała dużo większe skutki dla praktyki legislacyjnej.

Porównajmy treść § 41 ust. 2 –

przed :

  1. Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

i po zmianie:

  1. Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie … (tytuł ustawy) uchyla się …”.

Jakie są różnice? Jak widać nowa treść posługuje się pojęciem „przepisu zmieniającego” dla określenia techniki uchylania niecałej ustawy i konsekwentnie mówi o uchyleniu w ustawie, a nie o utracie mocy ustawy, z wyjątkiem … . Czyli ustawa dalej jest w systemie (obrocie) prawnym, tylko w jej treści pozostają wyłącznie określone w przepisie zmieniającym przepisy (jednostki systematyzacyjne lub redakcyjne).

Intencją opisanej zmiany było uniknięcie „legislacyjnego pata” kiedy to uchylono ustawę, a w systemie „wiszą” jej pojedyncze przepisy, które nie wiadomo jak uchylić, skoro uchylona już jest cala ustawa.

Jak powinno to wyglądać w praktyce postaram się pokazać na przykładzie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w której art. 144 zapisano tak

Art. 144. Traci moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.5) ), z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23.

„Po nowemu” powinno to brzmieć:

Art. 96a. W ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.5) ), uchyla się rozdział 1, rozdział 2, z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23 oraz uchyla się rozdziały 3-7.

Trzeba zwrócić uwagę na następujące niuanse.

Jako numer artykułu wstawiłem 96a albowiem zgodnie z opisywaną zmianą to już nie jest przepis końcowy ale zmieniający i w pierwotnej wersji ustawy powinien być w innym miejscu – właśnie po art. 96, w rozdziale „zmiany w przepisach obowiązujących”.

Posłużyłem się oznaczeniami jednostek systematyzacyjnych rozdziałów, gdyby ustawa nie była podzielona rozdziały wyszłaby z tego dość skomplikowana „wyliczanka”.

Przy takiej technice dochodzi do pewnego „przekłamania” legislacyjnego – w grupie uchylanych przepisów znalazły się także metaprzepisy, czyli uchyliłem (?!) przepisy zmieniające i przepisy końcowe, w tym przepis o wejściu w życie ustawy zmienianej. Mam wątpliwość, czy to właściwa technika, choć literalnie zgodna z § 41 ust. 2

Koniec końców, jestem ciekaw jak opisywana zmiana przyjmie się w praktyce. (Może jakieś komentarze.) Na całe szczęście konieczność uchylania niecałej ustawy pojawia się niezwykle rzadko, a pokazany przykład tym bardziej powinien zniechęcać do takich kombinacji.

WZ

Hybrydowe przepisy o wejściu w życie w aktach prawa miejscowego.

Dzisiaj o grubym błędzie legislacyjnym powtarzającym się w aktach prawa miejscowego. Przy okazji uda mi się użyć tak popularnego ostatnio słowa. Do hybrydowej wojny, hybrydowych samochodów, hybrydowego manicure dorzucam jeszcze „hybrydowy przepis o wejściu w życie”. Ten wpis pokazuje też, jak głęboki jest problem nieznajomości i niestosowania nawet podstawowych zasad tworzenia prawa na poziomie samorządowych aktów prawa miejscowego i nadzoru nad nimi.

Poszukując materiałów na prowadzone prze mnie zajęcia dotyczące legislacji samorządowej, zauważam nadzwyczaj dużą liczbę aktów prawa miejscowego, w których przepis o wejściu w życie wygląda następująco: Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od ……, po czym następuje wskazanie daty. Początkowo myślałem, że chodzi o swoiste zabezpieczenie przed długim terminem ogłaszania aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tak aby akt mający 14-dniową vacatio legis, który musi wejść w życie np. 1 stycznia (bo tak wynika z przepisów szczególnych), miał skrócony termin wejścia w życie lub żeby wręcz wszedł w życie z mocą wsteczną. Na przykład uchwała nr LIX/397/2014 Rady Miejskiej w Zwoleniu z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego ponad podstawę programową w przedszkolu prowadzonym przez Gminę Zwoleń ogłoszona została Dzienniku Urzędowym 27 września 2014 r. z przepisem § 7 o treści: Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, z mocą od 1 września 2014 roku(Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 8810). A więc to ewidentne wejście w życie z mocą wsteczną przy zachowaniu 14-dniowego vacatio legis (?) Ale bardziej szczegółowa analiza tego problemu wykazała, że często tak skonstruowane przepisy zawierają akty, z dużym czasowym „zapasem” pomiędzy przyjęciem i ogłoszeniem, a datą wskazaną po wyrazach „z mocą obowiązującą”. Uchwała nr VIII/55/15 Rady Powiatu Żuromińskiego z dnia 25 czerwca 2015 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia Regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę, wysokość i szczegółowe zasady przyznawania dodatków do wynagrodzeń oraz wysokość nagród nauczycieli, została ogłoszona 8 lipca 2015 r. z przepisem: § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2015 roku. Wynika z tego, że uchwała wchodzi w życie dwuetapowo. Najpierw, po 14 dniach od ogłoszenia wchodzi w życie, ale jeszcze nie obowiązuje (!?), a potem od 1 września zaczyna obowiązywać i można ją stosować.

Podane wyżej przykłady są wręcz pewnym standardem dla aktów prawa miejscowego, które można stosować od kalendarzowo określonego terminu ( np. uchwały dotyczące oświaty, które wchodzą w życie 1 września). Uważam, że każdy przypadek używania schematu wchodzi w życie po upływie 14 od dnia ogłoszenia z mocą od … stanowi poważne naruszenie zasady prawidłowej legislacji.

Paradoksalnie, ten błąd jest prawdopodobnie skutkiem błędnie pojmowanej dbałości o zachowanie standardów prawidłowej legislacji i zasad demokratycznego państwa prawnego. Dlaczego? Otóż, kiedy omawiałem na jednym ze swoich szkoleń kwestię vacatio legis i zwracałem uwagę, że 99,9% aktów ma 14-dniowy termin wejścia w życie, podając jednocześnie przykłady „hybrydowych” przepisów o wejściu w życie, to zadano mi całkiem serio pytanie, czy apm mogą mieć inną vacatio legis. Okazuje się, że niektórzy wyrażają pogląd, że nie wynika to z art. 4 ustawy ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i że zawsze niezależnie od tego czy akt ma wejść wstecz, czy w dalekim terminie trzeba użyć podstawowej formuły 14-dniowej. A przecież art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu stanowi: Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Są też przykłady zupełnie kuriozalne, jak uchwała nr LVI/346/2014 Rady Powiatu Lubańskiego z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, działających na terenie powiatu Lubańskiego ogłoszona 2 czerwca 2014 r. z przepisem” § 5. Uchwała wchodzi w życie 1 czerwca 2014 r., ale nie prędzej niż po upływie 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. (DZ. Urz. Woj. Dol. Poz. 2560). (Przykład podaję z opracowania LEGISLACJA W SAMORZĄDACH Raport o stanie prawa miejscowego http://pcpp.com.pl/wp-content/uploads/2014/05/raport_final.pdf)

Moim zdaniem, stosowanie opisywanego schematu formułowania przepisu o wejściu w życie, niezależnie od tego do jakich prowadzi skutków czasowych, stanowi istotne naruszenia prawa, kwalifikujące się do stwierdzenia nieważności uchwały przez organy nadzoru wojewodów w trybie określonym samorządowymi ustawami ustrojowymi. Dlaczego?

Po pierwsze

Narusza to podstawowe zasady funkcjonowania polskiego systemu prawnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny: Wejście w życie może być rozumiane jedynie jako nadanie mocy obowiązującej określonemu aktowi (przepisowi) normatywnemu (Wyrok w sprawie K 14/95). Podobnie Sąd Najwyższy: wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są (…) zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które „weszły w życie” lub „uzyskały moc”. Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (uchwała SN z dnia 24 maja 1996 r., I PZP 12/96,). Tak też G. Wierczyński w komentarzu do Zasad techniki prawodawczej „Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.” stwierdza: Standardowo „wejście w życie” oznacza „nabranie mocy obowiązującej”, a więc moment, od którego adresaci norm prawnych zawartych w danym akcie normatywnym mają obowiązek przestrzegać tych norm, a organy stosujące prawo – stosować je. Innymi słowy akt normatywny nie może wejść w życie i nie obowiązywać.

Po drugie

Prawdą jest, że technika rozdzielania momentu wejścia w życie od mocy obowiązującej  jest dopuszczalna w przypadku aktów wchodzących z mocą wsteczną. Same Zasady techniki prawodawczej w § 55 ust. 1 podają formułę: „Ustawa wchodzi w życie z dniem ….., z mocą od dnia …..”, a art. 5 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przewiduje możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. Praktyka legislacyjna stosowana w ustawach jest jednak poprawna. Jeżeli jest taka potrzeba, uzasadniona ustawowymi przesłankami, to wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia lub, jak ostatnio to się przyjęło, z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Jaki jest sens „odwlekania” o 14 dni wejścia przepisów, które mają obowiązywać wstecznie. Czy przez te 14 dób nie można nabyć uprawnień nimi przewidzianych i dopiero po upływie 14 dni wstecznie nabyć z mocy obowiązującej? Nieracjonalność tego stanu rzeczy uderza zwłaszcza w przypadku nowelizacji z hybrydowym przepisem o wejściu w życie. W tym przypadku po czternastu dniach wchodzi w życie nowelizacja, zmieniając obowiązujące przepisy, które jeszcze nie obowiązują w nowej treści i już nie obowiązują w dotychczasowej treści, bo przepis nowelizujący już „podmienił” ich treść na nową. Jakie przepisy stosują się do spraw objętych przepisami takiego aktu? (Żadne?) Moim zdaniem takie rozwiązanie narusza konstytucyjną zasadę prawidłowej legislacji i ustawę o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Po trzecie

Stosowanie techniki hybrydowego przepisu o wejściu w życie, którego moc obowiązująca „powstaje” później niż wejście w życie aktu nie wnosi żadnej dodanej wartości prawnej. Do uzyskania mocy obowiązującej taki akt jest „zawieszony”. Jaki jest sens tej konstrukcji – żaden. Może on tylko świadczyć o braku podstawowej wiedzy o istocie prawa i jego obowiązywaniu w czasie. Redaktorom takich przepisów może chodzi o lepsze przygotowanie adresatów do stosowania przepisów, jak już nabiorą mocy. Trzeba po prostu pisać, że uchwała wchodzi w życie z dniem … i nic więcej. Dla porządku tylko przypomnę, że organy stosujące prawo mają prawo i obowiązek podejmować działania zapewniające stosowanie ogłoszonych przepisów już w okresie vacatio legis.

Wnioski są jednoznaczne. Przepis o „wejściu w życie … z mocą od dnia …” może być stosowany wyłącznie gdy akt ma wejść w życie z mocą wsteczną, z zachowaniem schematu używanego w ustawodawstwie. Bezwzględnie nie można go stosować, jeśli nadaje on moc obowiązującą po dniu wejścia w życie.

Jest jeszcze wiele kwestii dyskusyjnych związanych z nadawaniem mocy wstecznej aktom prawa miejscowego i vacatio legis. Dość wspomnieć, że niektórzy kwestionują możliwość skracania 14-dniowego terminu wejścia w życie aktów prawa miejscowego przewidzianego w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Ale nie ma to znaczenia dla powyższych wywodów. Dlatego też uważam, że hybrydowym przepisom o wejściu w życie z 14-dniową vacatio legis i odrębnym dniem nabrania mocy obowiązującej należy powiedzieć zdecydowane „nie”. I powinno to znaleźć odzwierciedlenie w orzecznictwie wojewodów w ramach nadzoru nad aktami prawa miejscowego.     

 

WZ