Archiwa: przepisy końcowe • Włodzimierz Zając bloglegislatora.pl

Czy akt prawa miejscowego może wejść w życie z mocą wsteczną? TAK

Akty prawa miejscowego mają swoją specyfikę, ale podstawowe zasady systemu prawnego dotyczą ich bez wyjątku. Różnicowanie możliwości wejścia w życie z mocą wsteczną aktów zawierających przepisy powszechnie obowiązujące ze względu rodzaj organu, który je stanowi, jest nieporozumieniem.

Właściwie tytuł wyjaśnia wszystko, a odpowiedź na pytanie w nim postawione jest dla mnie jednoznaczna, więc o czym tu pisać. Niestety nie dla wszystkich sprawa jest tak oczywista. Przy okazji redagowania poprzedniego wpisu uświadomiłem sobie, że nie pisałem jeszcze o jednym z największych nieporozumień dotyczących legislacji samorządowej.

Rzecz dotyczy retroakcji aktów prawa miejscowego. Takich przypadków nie ma dużo, ale istnieje zasadniczy rozdźwięk pomiędzy praktyką, a częścią orzecznictwa. Z jednej strony organy samorządu terytorialnego podejmują ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych uchwały, których przepisy o wejściu w życie zredagowane są tak, że wynika nich moc wsteczna, z drugiej zaś, można obserwować dość konsekwentnie podtrzymywaną linię orzeczniczą organów nadzoru i sądów administracyjnych, że taka technika prawodawcza w przypadku aktów prawa miejscowego jest niedopuszczalna. Ostatnio było sporo uchwał wprowadzających z mocą wsteczną regulacje dotyczące wynagradzania nauczycieli. Przykładowo uchwała nr XLVI.297.2022 Rady Gminy Niegosławice z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie: regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i niektórych innych składników wynagrodzenia oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw nauczycielom placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Niegosławice (ogłoszona 9 stycznia 2023 r.) stanowi: § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z mocą obowiązującą od 1 styczna 2023r. Formuły redakcyjne przepisu o wejściu w życiu są zresztą bardzo różne, bardzo dziwne, ale prawie zawsze używa się w nich 14 dni dla określenia daty wejścia w życie, mimo tego, że wejście w życie z mocą wsteczną powinno nastąpić jak najszybciej. Taka technika wynika z nieporozumienia powstałego na tle rozumienia art. 4 i 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niektórzy uważają, że jedyne możliwe vacatio legis aktów prawa miejscowego to 14 dni. Ale zasadniczym problemem jest pogląd o niedopuszczalności mocy wstecznej dla aktów prawa miejscowego. Oto przykłady z orzecznictwa:

W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa (ale już nie interes gminy) wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W art. 5 ww. ustawy przyjęto, że powyższe regulacje nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1170/09, LEX 594940) wskazuje, że trudno dopuścić, aby ten przepis mógł mieć zastosowanie do wprowadzania w życie aktów prawa miejscowego, gdyż podważa on i poddaje w wątpliwość sens całej ustawy oraz fundamentalną zasadę, że prawo nie działa wstecz (rozstrzygnięcie nadzorcze nr 10/2020 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 stycznia 2020 r.).

Wprowadzenie aktu normatywnego z wsteczną mocą obowiązującą może się odbywać wyłącznie na zasadzie wyjątku i jedynie po spełnieniu ustawowych warunków, które muszą być rozpatrywane w kontekście podstawowych zasad konstytucyjnych. Takie wymagania powodują, że pomijanie vacatio legis i naruszanie zasady lex retro non agit nie może odbywać się na poziomie prawodawstwa miejscowego (por. J.Wilk, O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną (oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa miejscowego), publ. NZS 2014 r., nr 4 str. 68; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 2362/13, publ. CBOSA). Innymi słowy, akt prawa miejscowego nigdy nie może wejść w życie z mocą wsteczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2020 r. – II FSK 2962/19).

W cytowanych przykładach wojewoda i NSA wprost kwestionują możliwość skrócenia 14-dniowego standardowego okresu vacatio legis oraz przyjęcia aktu prawa miejscowego z mocą wsteczną. Zdaje się, że ich argumentacja opiera się na stwierdzeniu, że skoro art. 4 ust. 2 dopuszcza skrócenie vacatio legis ze względu na „ważny interes państwa”, to o takiej przesłance nie może być mowy w odniesieniu do do aktów prawa miejscowego, bo (upraszczając) one są „niepaństwowe”. No to zacytujmy art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 uoan:

Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Nie powinno być wątpliwości, że tak sformułowane przepisy odnoszą się do wszystkich rodzajów aktów powszechnie obowiazujących, bez wyjątku. Kryterium ważnego interesu państwa także należy odnosić do wszystkich organów upoważnionych do wydawania tego rodzaju aktów. Co więcej, ograniczenie wynikające z cytowanych wcześniej przykładów nie znajduje uzasadnienia w przepisach konstytucyjnych. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w imieniu państwa, realizuje interesy państwa. Nawiasem mówiąc, w spawach, które były przedmiotem rozstrzygnięć, wojewoda i NSA prawidłowo określali sytuacje, w których dopuszcza się naruszenie zasady lex retro non agit i nie wykluczali, że mogą one zaistnieć w sprawach objętych kompetencją prawotwórczą samorządu, pod warunkiem działania na korzyść adresatów. Niestety nie dotarłem do pełnej tresci artykułu J. Wilka O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną (oraz o zasadach skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa ), który na powołują się wyroki NSA. Nie sądzę jednak, że znalazłbym tam argumenty przekonujące do tezy tak jednocznie postawionej w tytule (o ile nie jest zabiegiem retorycznym). Nie znalazłem też w piśmiennictwie żadnej innej wypowiedzi, która wprost wyłączałaby akty prawa miejscowego z możliwości działania prawa wstecz. Dlaczego ich adresaci mają być wykluczeni z możliwości jaką daje Konstytucja i zasady demokratycznego państwa prawnego i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktow prawnych?

Przedstawiony problem to niestety niejedyny przykład nieporozumień na tle praktyki redagowania przepisów o wejściu w życie samorządowych aktów prawa miejscowego. Tym, którzy zaciekawili się tematem polecam wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie III OSK 7598/21, a ja piszę większy artykuł na temat problemów jakie wynikają z niejednolitości praktyki i orzecznictwa w tym zakresie.

Kariera formuły „Wchodzi z dniem następującym po dniu ogłoszenia”

Ustawy wchodzące w życie bez vacatio legis muszą spełniać wymogi wielu zasad prawidłowej legislacji, a szczególną uwagę należy przykładać do redakcji ich przepisów o wejściu w życie. Błędy w tym zakresie, mogą mieć różne przejawy i skutki, nawet jeśli stosowane techniki prawodawcze wydają się zgodne z bieżącą praktyką legislacyjną.

Tytułowa formuła redakcyjna przepisu o wejściu w życie pojawiła się w praktyce legislacyjnej stosunkowo niedawno, po wprowadzeniu od 2012 r. wydawania dzienników urzędowych w postaci elektronicznej. Od 1 marca 2016 r. wprowadzono ją formalnie do „Zasad techniki prawodawczej”. Jest używana wtedy, gdy akt normatywny lub jego poszczególne przepisy muszą wejść w życie jak najszybciej. Mam wątpliwości, czy jej używanie jest w każdym przypadku uzasadnione. Uważam też, że jest dość często nadużywana.

Moje wątpliwości można przedstawić na dwóch płaszczyznach systemowej, związanej z przestrzeganiem zasad prawidłowej legislacji, zwłaszcza w zakresie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady lex retro non agit i zasady odpowiedniej długości vacatio legis, a także redakcyjnej w zakresie jej zbędnego powtarzania w rozbudowanych przepisach o wejściu w życie.

W aspekcie systemowym przepis „wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia” zastąpił przepis „wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”. Chodzi o to, że od 2012 r. nie sposób było podtrzymywać fikcję prawną, którą przyjmowano wtedy kiedy dzienniki urzędowe były wydawanie w postaci papierowej, że dzień wydania widniejący na winiecie dziennika oznacza, iż przepisy opublikowane w takim dzienniku były znane od początku tego dnia. W sytuacji gdy ogłoszenie następuje elektronicznie, a każdy akt sygnowany jest informacją, o której godzinie nastąpiło ogłoszenie owa fikcja się „nie broni”. Trudno uznać, że akt ogłoszony o godz. 15.45 sekund 47, z przepisem, że wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia, był dostępny od początku tego dnia.

Niezależnie od tego jaką formułę stosujemy, „z dniem następującym”, czy „z dniem ogłoszenia” muszą być spełnione warunki do odstąpienia od vacatio legis. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Mam wrażenie, że przejście na formułę „z dniem następującym …” prowadzi do rozluźnienia kryteriów w jakich dopuszczalne jest przyjęcie aktu bez vacatio legis. Liczba ustaw i pojedynczych przepisów jakie wprowadzane są przy jej użyciu nie do końca jest uzasadniona obiektywnymi okolicznościami. Pytanie, czy ustawa z dnia 24 lutego 2022 r. o ochronie dziedzictwa narodowego związanego z nazwami obiektów przestrzeni publicznej oraz pomnikami, która weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia spełniała te przesłanki jest chyba retoryczne. Nie widzę dostatecznie ważkich powodów, dla których zrezygnowano w tym przypadku z vacatio legis (uzasadnienie poselskiego projektu ustawy nie zająknęło się zresztą na ten temat).Pomijam już fakt, że brak vacatio legis może wynikać z zaniedbań terminowych, chaosu decyzyjnego i innych subiektywnych przyczyn wydłużających lub blokujących proces legislacyjny. Skoro doszliśmy do tego, że decydenci zachęcają do stosowania przepisów, których projekt nawet jeszcze nie powstał – tak było przy organizowaniu sprzedaży węgla przez samorządy – to wejście w życie „z dniem następującym po dniu ogłoszenia” może być postrzegane jako sytuacja „komfortowa” dla adresatów.

Należy także zwrócić uwagę na inny aspekt systemowy stosowania omawianej formuły. Uważam, że paradoksalnie jest ona nadużywana w sytuacjach, gdy rzeczywiście zmiany w prawie, z przyczyn absolutnie obiektywnych, powinny wejść w życie jak najszybciej lub być stosowane z mocą wsteczną. Tymczasem, w wielu takich przypadkach nie stosuje się, jak wcześniej formuły, „wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”, tylko używa się zwrotu „wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia”. Przecież ustawa o ogłaszaniu dalej dopuszcza taką możliwość, a w niektórych przypadkach jeden dzień odwleczenia w czasie zastosowania korzystnych dla adresatów rozwiązań też ma znaczenie. Ciekawym przykładem kariery formuły „z dniem następującym” jest ustawa budżetowa wchodząca, co do zasady z mocą wsteczną. Do 2019 r. włącznie konsekwentnie używano formuły wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od 1 stycznia …”, ale od 2020 jest już „wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia …”. Czy nie można było w tym przypadku pozostać przy starej, dobrej świeckiej tradycji. Generalnie uważam, że jeśli jest uzasadniona potrzeba jak najszybszego wejścia w życie przepisów neutralnych lub korzystnych dla adresatów, to trzeba nadal stosować „z dniem ogłoszenia”. Oczywiście każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, bo jeśli mamy do czynienia z przepisami karnymi, to o ile w ogóle przypadek odstąpienia od vacatio legis jest dopuszczalny, formuła „z dniem następującym” jest jednak właściwsza.

Jest także aspekt techniczno-redakcyjny nadużywania „z dniem następującym” w przepisach o wejściu w życie, które mają wywołać skutek z mocą wsteczną. Art. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa brzmi: Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 1 lit. a, który wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Po co to powtórzenie, skoro cała ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, to nie trzeba tego powtarzać dla wyjątku. Niestety nie jest to przypadek odosobniony.

Szczytowym osiągnięciem legislacyjnym z użyciem inkryminowanego zwrotu jest ustawa z dnia 25 lutego 2021 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw. Jej przepis o wejściu w życie brzmi: Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 31 marca 2021 r. Czyli w momencie przyjęcia ustawy było bardzo prawdopodobne, że „moc” będzie „na zaś”, a nie jak to zazwyczaj ma miejsce – ustawa wejdzie z mocą wsteczną. Ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 30 marca 2021 r., a więc dzień wejścia w życie i obowiązywania był na szczęście ten sam. W uzasadnieniu projektu tej ustawy stwierdzono, że tak zredagowany przepis zapewni jej moc obowiązującą od dnia 31 marca 2021 r. niezależnie od terminu, w którym zakończy się proces ustawodawczy. Dawno temu (13 lipca 2015 r.) dodałem wpis: Hybrydowe przepisy o wejściu w życie w aktach prawa miejscowego. Opisałem w nim błędną praktykę – wtedy dość często występującą w legislacji samorządowej – polegającą na rozdzielaniu wejścia w życie uchwały od jej obowiązywania przez użycie przepisu redagowanego według schematu Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązująca od dnia …, gdy chodzi o to, żeby akt wszedł życie, ale obowiązywał dopiero po upływie jakiegoś czasu od dnia wejścia w życie. W uchwałach samorządowych dotyczyło to najczęściej uchwał podatkowych uchwalanych i ogłaszanych np. w listopadzie, wchodzących w życie ze standardowym, 14-dniowym vacatio legis i obowiązujących od 1 stycznia. Od tego czasu sporo zmieniło się na lepsze w praktyce samorządowej. Wojewodowie, regionalne izby obrachunkowe i sądy administracyjne dość konsekwentnie tępią tę technikę jako niedopuszczalną i „hybrydowych” przepisów w uchwałach samorządowych jest coraz mniej. Nie sądziłem, że podobna praktyka przeniesie się do ustaw, ale moja wyobraźnia legislacyjna już dawno jest w tyle za rzeczywistością.

Reasumując, świadomie wykorzystujmy formuły redakcyjne przepisów o wejściu w życie bez vacatio legis, pod warunkiem spełnienia wymogów konstytucyjnych i ustawowych, ale nie nadużywajmy formuły „z dniem następującym”.

Z noworocznymi życzeniami wszystkiego dobrego

Przepis o wejściu w życie z różnymi terminami – pułapki redakcyjne

Na koniec roku wpis o przepisie końcowym. Legislacja to operowanie przepisami (normami) prawnymi w czasie. Ta może niezbyt głęboka refleksja znajduje potwierdzenie w wielu technikach prawodawczych. Nowość normatywna to, co do zasady, zmiana już istniejącego stanu prawnego, którą należy tak wprowadzić, żeby nie spowodować kolizji norm albo luki w prawie. Kluczem do właściwego wprowadzenia zmiany jest poprawny przepis o wejściu w życie aktu normatywnego i dostosowana do niego treść pozostałych przepisów. Wejście w życie aktu to ostateczna weryfikacja poprawności aktu normatywnego. Po północy ostatniego dnia vacatio legis okazuje się, czy stan prawny został skutecznie zmieniony i czy nastąpiło to zgodnie z rzeczywistą intencją ustawodawcy.

Z punktu widzenia praktyki legislacyjnej przepis o wejściu w życie wydaje się nieskomplikowaną techniką prawodawczą, a § 45 „Zasad techniki prawodawczej” podaje większość możliwych wariantów redakcyjnych. Wszystko jest proste, jeśli akt ma wejść w życie w całości w jednym terminie. Sprawa komplikuje się, gdy wejście w życie następuje w kilku terminach, ale i w takim przypadku legislatorzy dają radę. O ile nie pojawi się subiektywny, pozalegislacyjny czynnik, świetnie redagują rozbudowane „wieloterminowe” wejścia w życie. Dzisiaj zwracam Waszą uwagę na pewien szczególny aspekt związany z takimi przepisami. Chodzi o ich właściwą korelację z przepisami zmieniającymi, przejściowymi dostosowującymi. Swego czasu popełniłem na temat nawet Dobrą praktykę legislacyjną: Formułowanie przepisów przejściowych i dostosowujących, w przypadku zróżnicowania terminu wejścia w życie niektórych przepisów ustawy. Pojawiła się ona jako skutek wątpliwości co do sposobu rozumienia zwrotu „ustawa wchodzi w życie po upływie/z dniem …, z wyjątkiem art. …., który wchodzi w życie …”. Czy dniem wejścia w życie ustawy jest jeden termin ‘główny”, czy dni wejścia w życie ustawy jest tyle ile terminów zapisano w przepisie o wejściu w życie. Brak odpowiedniego redakcyjnego zgrania brzmienia przepisu o wejściu w życie z przepisami przejściowymi i dostosowującymi może powodować wiele nieporozumień.

Weźmy przykład całkiem świeży w dorobku ustawodawcy: ustawa z dnia 18 września 2020 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw zawiera między innymi przepisy:

Art. 1. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638) wprowadza się następujące zmiany:

10) w art. 17:

d) ust. 8 otrzymuje brzmienie:

„8. Minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury określi, w drodze rozporządzenia, minimalne warunki utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt wykorzystywanych do celów filmowych, sportowych i specjalnych, mając na względzie zapewnienie im właściwej opieki.”;

Art. 10. Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Art. 17. Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów:

1) art. 1 pkt 4, 6 i 8–11 oraz art. 9 ust. 2, które wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia;

2) art. 1 pkt 5 i 7 oraz art. 11 i 13, które wchodzą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia.

Kiedy utracą moc przepisy zachowane w mocy na podstawie art. 10? Skoro ustawa, w tym art. 10, ma wejść w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a zmiana zawarta w art. 1 pkt 8 lit. d, która dokonuje zmiany w przepisie zawierającym upoważnienie ma wejść w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, to na to pytanie mogą paść różne odpowiedzi. W art. 10 powinno się jednoznacznie wskazać, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują nie dłużej niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie art. 1 pkt 8 lit. d.

Inny przykład to ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o utworzeniu Akademii Sztuki wojennej. Dzielni twórcy, czy może lepiej w tym przypadku – cudotwórcy, zawarli w niej taką oto łamigłówkę:

Art. 1. 1. Tworzy się z dniem 1 października 2016 r. Akademię Sztuki Wojennej, zwaną dalej „Akademią”.

Art. 3. Z dniem 30 września 2016 r. znosi się Akademię Obrony Narodowej.

Art. 5. 1. Z dniem utworzenia Akademii:

2) pracownicy Akademii Obrony Narodowej stają się pracownikami Akademii;

2. Stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w ust. 1 pkt 2, wygasają po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli przed upływem tego terminu nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy i płacy albo w razie nieprzyjęcia nowych warunków pracy i płacy.

Art. 8. Traci moc ustawa z dnia 27 lutego 2003 r. o utworzeniu Akademii Obrony Narodowej (Dz. U. poz. 496, z 2004 r. poz. 1598 oraz z 2005 r. poz. 1365).

Art. 9. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2016 r., z wyjątkiem art. 8, który wchodzi w życie z dniem 30 września 2016 r.

Tym razem pytań pojawia się o wiele więcej.

Dlaczego ustawa weszła w życie 1 lipca skoro tak naprawdę zaczęła obowiązywać 1 października? Kiedy przestała istnieć Akademia Obrony narodowej? Ja twierdzę, że 30 września już jej nie było, inni że nastąpiło to z nastaniem 1 października 2016 r. Tylko, że jeśli AON istniał jeszcze 30 września to na jakiej podstawie działał, bo chyba nikt nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 9 ustawa o Akademii Obrony Narodowej przestała obowiązywać z końcem 29 września 2016 r. Jakby się nie obrócił … .

Jeszcze ciekawszym pytaniem jest, którego dnia wygasły stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2? Zasadą było, że pracownicy AON stali się z dniem 1 października 2016 r. pracownikami ASW, z wyjątkiem tych, którym do dnia upływu dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, nie zostały zaproponowane nowe warunki pracy i płacy albo nie przyjęli nowych warunków pracy i płacy. Ustawa zgodnie z art. 9 weszła w życie 1 lipca 2016 r. Literalnie wychodzi na to, że opisany skutek prawny wobec tych pracowników nastąpił 2 września 2016 r. Tylko kto im nie zaproponował nowych warunków pracy i płacy – pracodawca, który utworzył się dopiero 1 października.

Powyższe dylematy nie powstałyby, jeśli odpowiednio zredagowano by przepisy przejściowe i dostosowujące, jednoznacznie odnosząc się do szczegółowych terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów.

Innym problemem powstającym na tle redakcji przepisu o wejściu w życie ze zróżnicowanymi terminami jest wcześniejsze wprowadzanie przepisów, które mogą być stosowane jedynie z innymi przepisami, ale te przepisy wejdą w życie później. Moim kultowym przykładem na pokazanie takiego błędu jest ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się. Została ogłoszona 3 października 2011 r., a jej przepis o wejściu w życie brzmi:

Art. 29. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2012 r., z wyjątkiem art. 7 i art. 8, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

W tym przypadku dwa artykuły, które weszły w życie na wiele miesięcy przed całą ustawą nie mogły być stosowane, bo nie weszły jeszcze w życie inne przepisy kształtujące normy prawne z nich wynikające. Kto nie wierzy niech sprawdzi prawdziwość tej tezy.

Nie powinno się też moim zdaniem też formułować przepisu o wejściu w życie opóźniając stosowanie części zakresu przedmiotowego lub podmiotowego danego przepisu. Posłużę się slajdem z moich szkoleń

Przykład niepotrzebnego przeniesienia rozstrzygnięcia intertemporalnego do przepisu o wejście w życie — Slajd ze szkoleń Kancelarii legislacyjnej WZ

W trakcie prac nad ustawą z dnia 8 maja 2019 r. o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych rozwiązanie polegające na odłożeniu w czasie przepisem przejściowym pełnego stosowania niektórych norm zmieniono na zróżnicowanie terminu wejścia w życie „kawałków” zakresów przedmiotowych części przepisów. Zdecydowanie lepsza była pierwotna rządowa koncepcja. Przepisy nie powinny wchodzić w życie „na raty”, jeśli już jest taka potrzeba to trzeba to uczynić normą przejściową jak w wersji rządowej.

Kolejnym przykładem problemów z różnicowaniem terminu wejścia w życie jest normatywna nadgorliwość. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 kwietnia 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie zawiera przepisy:

§ 2. Zarządcy infrastruktury i użytkownicy bocznic kolejowych dostosują przejazdy kolejowo-drogowe i przejścia do wymagań określonych w rozporządzeniu zmienianym w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, w terminie do dnia 4 czerwca 2020 r.

§ 3. Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 5 czerwca 2020 r., z wyjątkiem § 2, który wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

Jak rozumiem chodzi o to, żeby zobowiązać podmioty, których dotyczy rozporządzenie nowelizowane, do dostosowania przejazdów do wymogów wprowadzanych nowelizacją. Różnicowanie terminu wejścia w życie w tym przypadku jest zbędne, tak jak zbędny jest § 2. Bez tego swoistego „przedwejściowego” przepisu adresaci zmian nie mieliby obowiązku dostosować się do nowych przepisów? Pytanie retoryczne, mam nadzieję dla większości moich czytelników.

I na koniec przykład jeszcze z innej strony – wstecznej. Ustawa z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne zawiera przepis o wejściu w życie z częściową mocą retroaktywną:

Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 2 lit. c oraz lit. d, które wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r.

Zadanie –napisz ten przepis napisać krócej, prościej.

Mam nadzieję, że uczuliłem na niuanse związane z różnicowaniem terminu wejścia w życie. Na koniec ostatniego wpisu w niewątpliwie zaskakującym, a może nawet traumatycznym 2020 roku, życzę noworocznie miłośnikom zasad prawidłowej legislacji, żeby wszystkie „Nie ma …” z poprzedniego wpisu odeszły w niesławie w niepamięć.

Uchylenie artykułu w uchylonej ustawie

Ten tytuł to żaden słowny żart ani legislacyjny kalambur. To realny problem jaki trzeba rozwiązać stosując odpowiednią technikę prawodawczą. Legislacja, co wielokroć podkreślam, jest dziedziną opierającą na schematach, szablonach, konsekwentnym powielaniu zwyczaju. Na całe szczęście – nie do końca, bo byłaby nudna jak jazda trasą S8 na odcinku Łódź – Wrocław. Opracowując projekty, analizując relacje jednych przepisów do innych, legislator często napotyka problemy z jakimi jeszcze nie miał do czynienia, „zagwozdki”, które nie dają się usunąć znanymi mu sposobami. Dlatego tak lubię legislację, dla tych chwil ekscytacji odkrywania nieznanego.

Tytułowy problem to „odwieczna” zmora legislatorów, którzy uchylając ustawę nie mogą jej uchylić w całości i muszą pozostawić w obrocie prawnym jej poszczególne jednostki redakcyjne, najczęściej pojedyncze artykuły lub rozdziały. Tak naprawdę istota problemu objawia się dopiero tym nieszczęśnikom, którym przychodzi uchylić ową nieuchyloną „resztówkę”. Przed 1 marca 2016 r. „Zasady techniki prawodawczej” ustalały takie dyrektywy w opisywanym przypadku:

41. 2. Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

3. W przypadku, o którym mowa w ust. 2, w razie uchylania przepisów, których moc obowiązująca została zachowana, uchyla się również przepis, który zachował moc obowiązującą tych przepisów, co wyraża się zwrotem:

„Uchyla się:

1) art. … i art. … ustawy ….. (tytuł uprzednio uchylonej ustawy, w której były zamieszczone uchylane przepisy), zachowane w mocy na podstawie art. … ustawy ….. (tytuł ustawy, która zachowała moc obowiązującą uchylanych przepisów);

2) art. … ustawy ….. (tytuł ustawy, która zachowała moc obowiązującą uchylanych przepisów), w części dotyczącej zachowania w mocy przepisów wymienionych w pkt 1.”.

Chociaż, trzymając się literalnie powyższych formuł, skutecznie eliminowałoby się z systemu prawnego pozostawione w mocy niektóre przepisy uchylonej ustawy, nikt tej techniki nie stosował. Jakoś trudno było zgodzić się, że można – jak wynikało z ust. 3 pkt 2 – dokonać uchylenia kawałka przepisu uchylającego, który już wszedł w życie. O obowiązujących przepisach ustawy, która utraciła moc mówiło się, że to taki „trup w szafie”, swoisty „pat legislacyjny”. Przy okazji nowelizacji z 2016 r. zmieniono więc treść § 41 i stanowi on obecnie:

2.Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie …(tytuł ustawy) uchyla się …”.

Inaczej ujmując, dotychczasowy przepis uchylający z grupy przepisów końcowych, uchylający niecałą ustawę jest teraz przepisem zmieniającym. Pisałem na temat we wpisie z 24 maja 2016 „Przepisy uchylające po zmianach z Zasadach techniki prawodawczej” i przedstawiłem jakie są praktyczne skutki stosowania nowych reguł. Czas pokazał, że nie do końca są one zrozumiałe, czego najlepszym przykładem jest zakwalifikowanie przepisu uchylającego całą ustawę, tylko, że na raty, jako przepisu zmieniającego. Skutkiem tego jest kuriozalna (nie)treść ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Uwaga, hiperłącze tylko dla legislatorów o naprawdę mocnych nerwach – dla dociekliwych zalecam porównanie projektu rządowego i sejmowego, co wykaże słuszność mojej tezy o niezrozumieniu nowej reguły uchylania przepisów pozostawionych w mocy.)

Niezależnie od tego, że pierwotna i obecna treść § 41 nie jest zbyt szczęśliwa to sprawa staje się wybitnie niejasna w przypadku, gdy przed 1 marca 2016 r. zastosowano technikę „Traci moc ustawa, z wyjątkiem art. …”, a teraz trzeba uchylić niechylone przepisy ustawy, która utraciła moc. Ostatnio musiałem się zmierzyć z takim przypadkiem. Kazus jest taki.

Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie zawiera przepis uchylający:

Art. 93. Tracą moc:

1) ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200 oraz z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809), z wyjątkiem art. 43;

2) ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. poz. 1298, z 2006 r. poz. 448 i 970 oraz z 2007 r. poz. 206 i 1208).

Czyli w 2010 r. utraciła moc cała ustawa o kulturze fizycznej ,z wyjątkiem jednego artykułu. Obowiązuje jej art. 43. Jak go uchylić, jak wytracić jego moc? Na początek można przyjąć „starą” formułę. Wyszłoby tak:

Art. … Uchyla się:

1) art. 43 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857), zachowany w mocy na podstawie art. 93 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. po. 857);

2) art. 93 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1468 i 1495) w części dotyczącej zachowania w mocy przepisów wymienionych w pkt 1.

Niezależnie, od tego, że nikt nigdy nie zastosował takiej techniki, problematyczne jest, jak pisać metryczki ustaw. Dla ustawy o kulturze fizycznej wpisałem ostatnią zmianę wprowadzoną ustawą o sporcie. Natomiast ustawa o sporcie w pkt 1 ma w metryczce tylko pierwotny Dz. U., a w pkt 2 – aktualną metryczkę. Tak czy inaczej, ten wariant mi się nie podoba.

Gdyby obecnie rozpisywać przepis art. 93 pkt 1 ustawy o sporcie brzmiałby on:

Art. (odpowiedni numer w przepisach zmieniających) W ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200 oraz z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809) uchyla się art. 1–42 i art. 44–67.

Żeby uchylić „resztówkę” trzeba by po prostu napisać:

Art. (w przepisach końcowych) Traci moc ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857).

Powyższy wariant też odrzucam, ustawa o kulturze fizycznej już przecież utraciła moc. Jak zatem rozwiązać problem niepełnego uchylenia z przed 1 marca 2016 r. Myślałem długo, konsultowałem się także u doświadczonych i wytrawnych legislatorów. Pomysłów było kilka, ale ostatecznie proponuję zakończyć sprawię tak:

Art. … Uchyla się art. 43 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1675, z 2008 r. poz. 1200, z 2009 r. poz. 504, 801 i 1809 oraz z 2010 r. poz. 857).

Umieściłbym go w grupie przepisów zmieniających. Dlaczego tak? Formuła „uchyla się …) jest adekwatna do sytuacji art. 43. Niewątpliwie, on obowiązuje. Dalej, świadomie piszę „.. art. 43 ustawy …” a nie „w ustawie uchyla się art. 43 …”, bo ustawy jako aktu normatywnego już nie ma. Podaję metryczkę ustawy łącznie z pozycją odnoszącą się do ustawy o sporcie.

Może ktoś będzie miał lepszy pomysł. Zobaczymy co ostatecznie, prędzej czy później, pokaże się Dzienniku Ustaw, kiedy rzeczywiście trzeba będzie wyeliminować art. 43 z obrotu prawnego. Tak naprawdę, to istotą problemu w tym przypadku jest fakt, że nie wiadomo jaka jest jego obecna normatywna i merytoryczna „moc”. Gdyby, jakaś była, to pewnie dawno byłby już uchylony albo zastąpiony nową regulacją. Ostał się, bo nikomu nie przeszkadza.

Legislacja w jej warstwie czysto technicznej doprawdy prostą jest, skoro pozwala znaleźć sposób na uchylenia artykułu w uchylonej ustawie, oby tylko w takich prostych i bezinteresownych celach była używana.

Przepis o wejściu w życie z vacatio legis określoną w dniach.

Dzisiaj znowu w konwencji nomen omen wakacyjnej. Piszę o łatwiźnie – przepisie o wejściu w życie, w którym wakacje ustawy określone są liczbą dni. To bodaj najczęściej stosowana technika prawodawcza, uznawana zarazem za najprostszą. Bo cóż prostszego od napisania, że „Ustawa wchodzi w życie po upływie … dni od dnia ogłoszenia.”. Tu nie ma żadnych niuansów, tu nie ma rozbieżności interpretacyjnych. Po co więc ten wpis? Jak zazwyczaj w legislacji, sprawa jest bardziej skomplikowana, niż na pozór mogłoby się wydawać. Widzę trzy problemy związane z formułowaniem takich przepisów.

Problem pierwszy – o charakterze fundamentalnym.

To jaką liczbę wstawi się w miejsce trzech kropek w schemacie podanym w § 45 ust. 1 pkt 2 Zasad techniki prawodawczej nie jest decyzją automatyczną. Vacatio legis ustawy i każdego innego aktu normatywnego jest pochodną ich treści i stanu prawnego do jakiego się one odnoszą. Wyjątkowo, obowiązujące ustawodawstwo rozwiązuje ten problem, co do zasady stanowiąc w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej „uoan”): Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Podstawowa długość vacatio legis w naszym porządku prawnym jest więc 14-dniowa i jest wystarczająca jeśli mamy do czynienia z regulacjami prostymi, których wdrożenie nie wymaga czasu albo, które przez swoje wejście w życie nie ingerują zbytnio w dotychczasowe prawa i obowiązki ich adresatów. Problem zaczyna się gdy trzeba ten okres skrócić albo wydłużyć. W pierwszym przypadku znowu uoan „pomaga” legislatorowi dopuszczając skrócenie wakacji ustawy w uzasadnionych przypadkach (art. 4 ust. 2), z tym że jeśli owo skrócenie miałoby się skurczyć do dnia ogłoszenia, to musi być to uzasadnione ważnym interesem Państwa i nie może naruszać zasady demokratycznego państwa prawnego. Dla przypadku wydłużenia vacatio legis nie ma już ustawowych regulacji. Odwołując się do dorobku Trybunału Konstytucyjnego, można w pewnym (dużym na potrzeby wpisu) uproszczeniu powiedzieć, że długość vacatio legis powinna być odpowiednia, co oznacza, że „(…) „odpowiedniość” vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością pokierowania przez adresatów norm prawnych – po ogłoszeniu nowych przepisów – swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. Wymóg zachowania vacatio legis należy bowiem odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz także do możliwości zapoznania się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych (…).”. (Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Warszawa 2015 s. 55) W praktyce określenie odpowiedniej vacatio legis jest często niezwykle trudne i wymaga szczególnie dogłębnej znajomości stosunków regulowanych przez nowe przepisy. Najważniejsza, tak czy inaczej, jest dla mnie sama świadomość konieczności podjęcia decyzji w tej sprawie. Nie piszmy automatycznie … wchodzi po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Za każdym razem zastanówmy się nad liczbą jaka w konkretnym przypadku powinna tam się pojawić, a jak trzeba, użyjmy innego szablonu, czym płynnie przechodzę do kolejnego problemu.

Problem drugi – z liczeniem.

Stoję na stanowisku, że szablon zawarty w § 45 ust.1 pkt 2 ZTP powinien być używany jedynie w przypadku liczby dni 14 i mniejszych. Na swoich szkoleniach i zajęciach ze studentami apeluję, żeby nie pisać przepisu o wejściu w życie używając liczby 30 i większych. Przyczyna tego apelu jest prozaiczna. Trudno się ustala dzień wejścia w życie aktu, którego przepis o wejściu w życie stanowi że wchodzi on po upływie 30, 45, czy 60 dni, nawet znając wszystkie tajniki tego procesu (patrz problem trzeci). Na zajęciach dotyczących przepisów końcowych udowadniam, to dając zadanie ustalenia daty wejścia w życie z 45-dniowymi wakacjami. Naprawdę wiele trudu trzeba sobie zadać żeby to policzyć, a wyniku i tak nie można być pewnym, czego doświadczyłem na aplikacji legislacyjnej, kiedy okazało się, że mimo trzykrotnego liczenia i tak się pomyliłem. Z rozbawieniem patrzę na mozół kursantów skrzętnie liczących na palcach, knykciach smartfonach, kalendarzykach i wszystkim co popadnie. To ich skutecznie leczy z pomysłów z ustanawiania takiej vacatio legis. Ale takich przepisów wcale nie jest mało. Dla przykładu rzucę:

art. 65 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. Nr 229, poz. 1496), który stanowi: „Art. 65. Ustawa wchodzi w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia.”;
art. 38 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. poz. 768), który stanowi: „Art. 38. Ustawa wchodzi w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem:
art. 39 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 i Nr 99, poz. 826), który stanowi: „Art. 39. Ustawa wchodzi w życie po upływie 45 dni od dnia ogłoszenia, ….”;

W przypadkach 30 i 60 dni spokojnie można by to określić przez formułę ustawa wchodzi po upływie miesiąca/dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia. Z moich analiz wynika że 45 dni nie ma jakiegoś głębszego uzasadnienia merytorycznego (pewną regułą było swego czasu to, że występowała ta liczba w przepisach o wejściu w życie ustaw z zakresu podatków i finansów). Najczęściej jednak mamy do czynienia z vacatio legis 30-dniowym. Powiecie, że to łatwo obliczyć. Ja mówię, że o wiele prościej po prostu stwierdzić dzień wejścia w życie przy formule wchodzi w życie po upływie miesiąca – merytorycznie wychodzi właściwie na to samo. Ale jestem zdaje się w mniejszości. Do tego stopnia, że jak zredagowałem poprawkę do przepisu o wejściu w życie w jednym z projektów ustaw procedowanych w tej kadencji Sejmu wydłużającą termin 14 dni i zaproponowałem treść: Ustawa wchodzi w życie po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia, to w zestawieniu poprawek opracowanych w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu było już: Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Z uporem, być może godnym lepszej sprawy będę twierdził, że po mojemu było lepiej.

Problem trzeci – niewiedza

Języczkiem u wagi, związanym z omawianym schematem przepisu jest właściwa jego interpretacja co do skutku, czyli ustalenia dnia wejścia w życie. Jeszcze parę lat temu na zadanie polegające na podaniu dnia wejścia w życie ustawy ogłoszonej 1 marca z przepisem, że wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia miewałem grupy, w których większość odpowiadających wskazywała 7 albo 8 marca. Dzisiaj ten błąd zdarza się w większym rozmiarze tylko na szkoleniach dla nieprawników i coraz rzadziej mam to poczucie dydaktycznego spełnienia, jak widzę w oczach kursantów błysk zrozumienia kiedy czytają treść art. 6 uoan.

Hola, z takiej błahostki i łatwizny zrobił się całkiem długi wpis i z tego powodu pasjonuję się legislacją

Przepisy uchylające po nowelizacji Zasad techniki prawodawczej.

Za tydzień miną trzy miesiące od wejścia w życie nowelizacji ZTP. Można powoli konstatować, że mój pogląd dotyczący tego, iż liczba wprowadzonych zmian jest odwrotnie proporcjonalna do ich wpływu na praktykę legislacyjną był uzasadniony. Przegląd najświeższych projektów ustaw na stronach http://legislacja.rcl.gov.pl/ pokazuje, że projekty wyglądają prawie tak jak przed 1 marca. To co się rzuca w oczy, to brak numerów Dzienników Ustaw dla aktów opublikowanych przed 1 stycznia 2012 r. ale to już sygnalizowałem we wpisie z dnia 23 marca.

Omawiając zmiany w ZTP należy podkreślić, że największe zmiany nastąpiły w regulacjach dotyczących przepisów końcowych. Na szczególną uwagę zasługują w tym zakresie nowości dotyczące przepisów uchylających, a zwłaszcza:

1) zawężenie zakresu przepisów uchylających;

2) zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę.

Ad. 1. Poniżej treść § 39 ust. 1 i § 40 ust. 1, z zaznaczeniem wprowadzonych zmian:

39. 1. W przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się ustawy lub poszczególne przepisy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy ani jej przepisów przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie.
40. 1. Przepisowi uchylającemu ustawę lub poszczególne jej przepisy nadaje się brzmienie: „Traci moc ustawa … (tytuł ustawy)” albo „W ustawie …. (tytuł ustawy) uchyla się art. … .

Nadto skreślono § 42 traktujący o uchylaniu niektórych przepisów ustawy. Wynika z tego, że z zakresu pojęcia „przepisy uchylające” wyłączono sytuacje kiedy przepisy uchylają jedynie „kawałek” ustawy. Do tej pory miałem z takim przypadkiem problem. Bo przecież przepis uchylający poszczególne przepisy ustawy, to w istocie przepis zmieniający. Niezwykle trudno było znaleźć przepis uchylający tego rodzaju umieszczony w jednostce systematyzacyjnej zawierającej przepisy końcowe, a i tak nie były to przykłady do końca najwłaściwsze tak jak ustawa z dnia 25 listopada 2010 r. o Centralnym Ośrodku Badania Odmian Roślin Uprawnych , gdzie art. 21 jest przepisem uchylającym, choć tytuł rozdziału, w którym się on znajduje wprowadza niezły zamęt. Dzięki opisywanej zmianie część wątpliwości, co jest przepisem uchylającym, a co – zmieniającym przestanie być bezproduktywnym dylematem legislatora.

Ad. 2. Zmiana formuły redakcyjnej przepisu uchylającego niecałą ustawę będzie miała dużo większe skutki dla praktyki legislacyjnej.

Porównajmy treść § 41 ust. 2 –

przed :

Jeżeli wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą niektórych przepisów uchylanej ustawy, wyraża się to zwrotem: „Traci moc ustawa ….. (tytuł ustawy), z wyjątkiem przepisów art. … (wyczerpująco wymienia się przepisy, które pozostają w mocy)”.

i po zmianie:

Jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: „W ustawie … (tytuł ustawy) uchyla się …”.

Jakie są różnice? Jak widać nowa treść posługuje się pojęciem „przepisu zmieniającego” dla określenia techniki uchylania niecałej ustawy i konsekwentnie mówi o uchyleniu w ustawie, a nie o utracie mocy ustawy, z wyjątkiem … . Czyli ustawa dalej jest w systemie (obrocie) prawnym, tylko w jej treści pozostają wyłącznie określone w przepisie zmieniającym przepisy (jednostki systematyzacyjne lub redakcyjne).

Intencją opisanej zmiany było uniknięcie „legislacyjnego pata” kiedy to uchylono ustawę, a w systemie „wiszą” jej pojedyncze przepisy, które nie wiadomo jak uchylić, skoro uchylona już jest cala ustawa.

Jak powinno to wyglądać w praktyce postaram się pokazać na przykładzie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w której art. 144 zapisano tak

Art. 144. Traci moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.⁵⁾ ), z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23.

„Po nowemu” powinno to brzmieć:

Art. 96a. W ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.⁵⁾ ), uchyla się rozdział 1, rozdział 2, z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23 oraz uchyla się rozdziały 3-7.

Trzeba zwrócić uwagę na następujące niuanse.

Jako numer artykułu wstawiłem 96a albowiem zgodnie z opisywaną zmianą to już nie jest przepis końcowy ale zmieniający i w pierwotnej wersji ustawy powinien być w innym miejscu – właśnie po art. 96, w rozdziale „zmiany w przepisach obowiązujących”.

Posłużyłem się oznaczeniami jednostek systematyzacyjnych rozdziałów, gdyby ustawa nie była podzielona rozdziały wyszłaby z tego dość skomplikowana „wyliczanka”.

Przy takiej technice dochodzi do pewnego „przekłamania” legislacyjnego – w grupie uchylanych przepisów znalazły się także metaprzepisy, czyli uchyliłem (?!) przepisy zmieniające i przepisy końcowe, w tym przepis o wejściu w życie ustawy zmienianej. Mam wątpliwość, czy to właściwa technika, choć literalnie zgodna z § 41 ust. 2

Koniec końców, jestem ciekaw jak opisywana zmiana przyjmie się w praktyce. (Może jakieś komentarze.) Na całe szczęście konieczność uchylania niecałej ustawy pojawia się niezwykle rzadko, a pokazany przykład tym bardziej powinien zniechęcać do takich kombinacji.