Dobiega końca pierwszy miesiąc nowego roku. Czas otrząsnąć się z emocji wywołanych ostatnimi projektami ustaw procedowanych w Sejmie. Dzisiejszy wpis znowu będzie nieco przekorny, a może nawet prowokacyjny.
Od 1 stycznia 2016 wszedł w życie w przepis art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w brzmieniu:
Marszałek Sejmu ogłasza tekst jednolity ustawy nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli była ona nowelizowana.
Jest to przepis z najdłuższą bodaj vacatio legis w naszym systemie prawa. Przyjęty został ustawą z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 176) . Od ogłoszenia ustawy z tą zmianą (8 czerwca 2011 r.) do wejścia w życie upłynęło ponad cztery i pół roku. Nie przypominam sobie innych przepisów oczekujących tak długo na swoją moc prawną. Charakterystyczne, że w tej samej ustawie nowelizującej znalazł się inny przepis w art. 16 ust. 3 stanowiący: Tekst jednolity aktu normatywnego innego niż ustawa ogłasza się nie rzadziej niż raz na 12miesięcy, jeżeli był on nowelizowany. Ta norma weszła w życie 1 stycznia 2012 i od tego czasu dotyczy rozporządzeń i aktów prawa miejscowego.
Kwestia tekstów jednolitych przez wiele lat wzbudzała dyskusje. Chodziło zawsze o jedno – w dobie częstych zmian ustaw, adresaci norm ustawowych mieli ograniczony dostęp do źródeł prawa przez to, że wielokrotnie nowelizowane ustawy nie miały sporządzanych tekstów jednolitych, co skazywało obywateli na mitręgę samodzielnego „odtwarzania” aktualnej treści obowiązujących przepisów lub korzystania w komercyjnych baz aktów prawnych. To rzeczywiście był dramat, ustawy nowelizowane po kilkadziesiąt razy nie miały tekstów jednolitych. Ale po roku 2000 sytuacja zaczęła się zmieniać. Odkąd zadanie wydawania tekstów jednolitych ustaw spoczęło na Marszałku Sejmu, a w praktyce na Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu „w temacie” zaczęło poprawiać. Pojawiały się kolejne teksty jednolite najtrudniejszych i „zaniedbanych” pod tym względem ustaw. Potem na bieżąco, po kolejnych zmianach, ukazywały się kolejne aktualne teksty jednolite. To wszystko jednak było za mało, a wspomniana wyżej dyskusja doprowadziła nawet do wprowadzenia do ustawy o ogłaszaniu zupełnie kuriozalnego przepisu z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 267 poz 2253) – Po każdej dokonanej nowelizacji ustawy, Marszałek Sejmu ogłasza jej tekst jednolity w ciągu dwóch tygodni od dnia wejścia w życie nowelizowanej ustawy. Przepis ten zupełnie nieracjonalny i sprzeczny sam w sobie przyjęty został z inicjatywy sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Jak ustawodawca otrząsnął się z amoku ulepszania na siłę systemu prawa przywrócił ustawą z dnia 10 marca 2006 r. o zmianie ustawy o wydawaniu Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 501) regułę o treści: Jeżeli liczba zmian w ustawie jest znaczna lub gdy ustawa była wielokrotnie uprzednio nowelizowana i posługiwanie się tekstem ustawy może być istotnie utrudnione, Marszałek Sejmu ogłasza tekst jednolity ustawy, która obowiązywała do końca 2015 r.
Od początku przyjęcia obecnie obowiązującej reguły nakazującej wydać tekst jednolity ustawy i aktów podustawowych nie podobały mi się jej skutki. Zasada, żeby wydawać tekst jednolity aktu nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli był on nowelizowany, kłóci się z istotą i celem tekstu jednolitego. Powinno się go opracowywać dla ułatwienia korzystania z treści aktu, wtedy kiedy w związku ze zmianami wprowadzonymi do treści pierwotnej, to korzystanie jest utrudnione. Mechaniczny, automatyczny obowiązek ogłoszenia tekstu jednolitego po każdej nowelizacji (niezależnie od jej zakresu), w terminie nie późniejszym niż 12 miesięcy przeczy tej racjonalnej zasadzie.
Częste wydawanie tekstów jednolitych nie zawsze jest konieczne. W dobie powszechnego, szybkiego dostępu do aktów prawnych w postaci elektronicznej „złożenie do kupy” ujednoliconego tekstu ustawy lub rozporządzenia, w których dokonano niewielkich zmian jest proste, szybkie, a efekt prostej operacji myślowej i informatycznej (no jak ktoś woli może zawsze użyć papieru, nożyczek i taśmy samoprzylepnej lub zszywacza) jest niezawodny. Ten problem widać już zresztą było na przykładach rozporządzeń. Ich nowelizacje mają to do siebie, że zmiany nie są liczne. Jak minister chce większych zmian, to wydaje po prostu nowe rozporządzenie. W tej sytuacji większość tekstów jednolitych rozporządzeń ogłaszana jest nie ze względu na to, że korzystanie z rozporządzenia jest utrudnione tylko dlatego, żeby minister nie popadł w zwłokę z 12-miesięcznym terminem.
Jest jeszcze jeden argument przeciwko „automatycznym” tekstom jednolitym. Przepisy przejściowe zawarte w nowelizacjach ustaw i rozporządzeń mają różny czas obowiązywania. Wydaje się, że „kasowanie” całego aktu nowelizującego przez inkorporowanie go do treści obwieszczenia o ogłoszeniu tekstu jednolitego może w niektórych przypadkach utrudniać interpretację norm przejściowych.
Może jestem starej daty i przyzwyczaiłem się do złego ale nie mogę się pogodzić z wizją, że od 1 stycznia 2016 r. Marszałek Sejmu jest obowiązany ogłosić tekst jednolity ustawy, w której jakaś wpadkowa nowelizacja uchyliła jedną jednostkę redakcyjną. Całe szczęście, że Dzienniki Ustaw wychodzą elektronicznie i że na nowych regulacjach nie ucierpią lasy. Jednakowoż, jestem przekonany, że prędzej czy później wrócimy do zdrowej i racjonalnej zasady ogłaszania tekstów jednolitych wtedy gdy są one rzeczywiście potrzebne.
WZ