W Sejmie kolejna „naprawcza” (ci co liczą podali, że piąta) ustawa w sprawie Trybunału Konstytucyjnego. Nowość ma tytuł ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Projekt o tyle ciekawy, że zapowiada nowe legislacyjne podejście do ustawowego uregulowania funkcjonowania TK. Jak wynika z projektu, który już ekspresowo poddano I czytaniu, będzie jeszcze ustawa o postępowaniu przed Trybunałem i odrębna ustawa z przepisami wprowadzającymi.
Zadano mi pytania. Czy można procedować projekt ustawy bez niektórych elementów przesądzających o jej stosowaniu? Czy można ogłosić ustawę w sytuacji, gdy nie wiadomo kiedy i na jakich zasadach wejdzie w życie? Odpowiadam – można, sam uczestniczyłem w pracy nad projektami, które procedowane były samodzielnie i odrębnie od ustaw je wprowadzających. Taka sytuacja miała miejsce przy wprowadzaniu reformy administracyjnej z 1999 r. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym była ogłoszona 27 lipca 1998 r., ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie była ogłoszona 4 sierpnia 1998r., a ustawę z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ogłoszono dopiero 29 października 1998 r.
Nie ma żadnych formalnych przeciwwskazań przeciwko takiemu procedowaniu ustaw. Nie ma przepisu, który tego by zakazywał. Natomiast, sprzeciwiają się temu podstawowe zasady tworzenia prawa i jego aksjologii. Przepis ustawy nie jest zawieszony w próżni. Norma prawna, która z niego wynika jest w danym momencie elementem określonego systemu prawnego. Powinno się, więc tworzyć przepisy ustawowe kompleksowo, równolegle z tak ważnymi elementami, jak przepisy przejściowe z nimi związane, czy przepisy o ich wejściu w życie. Jest całe mnóstwo zagrożeń wynikających z „rozczłonkowania” procesu legislacyjnego ustaw ściśle ze sobą związanych. Co będzie, jak mimo ogłoszenia ustawy, ustawodawca nie zdoła przyjąć (i ogłosić) pozostałych aktów z nią związanych. Ile problemów powstanie, gdy ustawodawca uzna na etapie rozstrzygania problemów intertemporalnych, że rozwiązanie merytoryczne już przyjęte w ustawie należy zmienić. Dlatego nie powinno dochodzić do takich sytuacji, a jeśli już to tylko w sytuacji konsensusu wszystkich sił i stron uczestniczących w procesie legislacyjnym. Tak właśnie było w przypadku reformy administracyjnej z 1999 r. Mimo merytorycznych różnic i sporów, co do szczegółowego kształtu i zakresu wprowadzanych nowych rozwiązań, ustawy samorządowe powstawały przy aktywnym współudziale rządzącej koalicji (AWS) i partii opozycyjnych. Potężna praca na komisjach prowadzona była wspólnie,
Czyżbym wywodził, że to co dzieje się obecnie z projektem ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest dopuszczalne i poprawne. Absolutnie nie. Stanowczo uważam, że projekt ustawy nie powinien być procedowany bez wszystkich innych przepisów z nim powiązanych merytorycznie i legislacyjnie. Obecna sytuacja jest zupełnie inna niż ta przy uchwalaniu ustaw reformujących administrację publiczną. Po pierwsze, przy uchwalaniu ustaw reformujących administrację działały normalne, demokratyczne parlamentarne procedury. Po drugie, działał mechanizm kontrolny procesu stanowienia prawa – możliwość zaskarżenia (i była gwarancja rozpatrzenia skargi) przepisów do Trybunału Konstytucyjnego. A dzisiaj, rzeczony projekt jest tylko i wyłącznie elementem politycznej rozgrywki. W tym blogu, zbędne jest argumentowanie o jego niekonstytucyjności – jest oczywista. Powiem tylko, że projekt jest po prostu nieprzyzwoity (miejscami obraźliwy wobec sędziów TK), cyniczny i jestem przekonany – nie dojdzie do skutku.
Swoją drogą nastąpił progres, albowiem projekt jest o niebo lepszy z punktu widzenia Zasad techniki prawodawczej, niż poprzednie wyroby legislacyjnopododne przedstawiane w sprawie TK w drukach nr 558, 122 i 12. O niebo lepszy, a jednak daleki od doskonałości. Niezbyt przekonujący podział na jednostki systematyzacyjne, przepisy szczegółowe w przepisach ogólnych (art. 2-5), przepis merytoryczny w przepisach końcowych (art. 30), przepis karny w złym miejscu z niedopuszczalnym odesłaniem do innej ustawy (art. 25). Są też średnioliczne, drobne niedoróbki legislacyjne. Nie jestem do końca pewien, czy pomagał w jego redakcji legislator. Legislator nie napisałby … podstawie przepisów wydanych w celu wykonania art. … .
Tytułowa legislacja „w ciemno” jest co najmniej niewskazana, a jeśli już, to tylko pod pewnymi warunkami. O ile warunki te mogą zaistnieć na etapie procedury parlamentarnej, to dużo trudniej wyobrazić sobie, że mogą wystąpić podczas procedowania projektów ustaw na etapie rządowego procesu legislacyjnego. Fakt, że trudno to sobie wyobrazić nie przesądza, że taki sposób procedowania tu nie występuje. Bardzo proszę. Oto 30 września br. pojawił się na stronie RPL projekt ustawy – Kodeks urbanistyczno-budowlany. Projekt monumentalny (607 artykułów), który powstawał kilka lat. Projekt znacząco wpływający na wiele innych ustaw i z którym wiążą się liczne problemy intertemporalne do rozwiązania w przepisach przejściowych. Próżno szukać na stronach RPL projektu ustawy wprowadzającej nowy Kodeks. Nie ma ich, a minister wnioskodawca projektu Kodeksu w piśmie przewodnim kierującym projekt do uzgodnień przyznaje wprost, że przepisy wprowadzające skierowane zostaną do konsultacji w terminie późniejszym, po ustabilizowaniu treści projektu Kodeksu. Doprawdy, rozbrajająca szczerość, ale uzgadnianie tego projektu bez przepisów wprowadzających to nieporozumienie. Pomijając kwestie intertemporalne nie sposób przecież przewidzieć zakres zmian, jakie będą konsekwencją w innych ustawach. W tym przypadku legislacja w ciemno (legislacja hipotetyczna) będzie nadzwyczaj nieefektywna i wcale nie usprawni procesu prawotwórczego, a pewnie i nie wpłynie na wyższą końcową jakość projektów.
Na koniec refleksja ogólna. Wszystko już było. Każde naruszenie standardów procedury ustawodawczej już się wydarzyło. To podstawowy argument sprawców takich deliktów. Są jednak granice, których prawodawca nie powinien przekraczać po żadnym pozorem, choćby to była jedyna droga do skutecznej realizacji interesu politycznego.
WZ