Tak się złożyło, że w mojej praktyce legislacyjnej nie miałem zbyt wielu okazji pracować przy ustawach wprowadzających. Jeśli już, moje doświadczenia ograniczały się do udziału pośredniego. Żałuję, bo przecież takie ustawy to najtrudniejsze wyzwanie dla legislatora, pozwalające wykorzystać cały wachlarz technik prawodawczych i pełną znajomość zasad tworzenia prawa. Pewnie dlatego, że miałem relatywnie małą styczność z ustawami wprowadzającymi zawsze przyglądam im się ze szczególną uwagą. W nich przecież odzwierciedla się aktualny stan legislacji w znaczeniu formalnym jak i merytorycznym.
Co to jest ustawa wprowadzająca? Jak stanowi § 47 ust. 1 ZTP: W przypadku ustaw szczególnie obszernych lub zasadniczo zmieniających dotychczasowe ustawy, przepisy o wejściu w życie ustawy „głównej” oraz przepisy zmieniające, uchylające, epizodyczne, przejściowe i dostosowujące można zamieścić w oddzielnej ustawie (ustawie wprowadzającej). Nadto, wyjątkowo, jeżeli ustawy „główne” regulują sprawy ściśle ze sobą związane, można jedną ustawę wprowadzającą odnieść do kilku ustaw „głównych” (§ 47 ust. 2). Ustaw wprowadzających nie opracowuje się do ustaw zmieniających. Ze względu na specyficzną funkcję, ustawy wprowadzające mają też inną konstrukcję niż pozostałe ustawy, co jest precyzyjnie określone w § 48:
Przepisy ustawy wprowadzającej zamieszcza się w następującej kolejności:
1) przepisy o wejściu w życie ustawy „głównej”;
2) przepisy zmieniające;
3) przepisy uchylające;
4) przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące;
5) przepisy o wejściu w życie ustawy wprowadzającej.
Wynika z powyższego, że ustawy wprowadzające to ustawy specjalne, o specjalnych funkcjach i dostosowanej do tych funkcji konstrukcji, odzwierciedlonej w ZTP. Rozumiem, że świadomie przesądzono, iż w takich ustawach przepisy uchylające są przed przepisami intertemporalnymi, bo te ostatnie odnoszą się w tym przypadku także do przepisów merytorycznych ustawy wprowadzanej zawartych w odrębnej ustawie. Czy praktyka legislacyjna jest zgodna z Zasadami techniki prawodawczej? Przeprowadzona przeze mnie analiza ustaw wprowadzających przyjętych w czasie VII i obecnej kadencji Sejmu dała z jednej strony przewidywalne, a z drugiej zaskakujące rezultaty. Przewidywalne jest to, że w VII (poprzedniej) kadencji nie przyjęto żadnej ustawy wprowadzającej, a w obecnej, mimo że daleko do półmetka, Sejm uchwalił już 6 takich ustaw. (Przyczyna oczywista). Natomiast zaskoczeniem dla mnie jest konsekwentna niezgodność z § 48 ZTP. Otóż, z 4 ustaw zawierających przepisy uchylające całe ustawy (2 nie uchylały żadnych wcześniej obowiązującej ustawy w całości), tylko w jednej umiejscowiono je bezpośrednio po przepisach zmieniających. Nastąpiło to w ustawie z dnia z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (poz. 1948) . Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (poz. 2260) i ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (poz. 187) posiadają przepis uchylający w miejscu „klasycznym”, przed przepisem o wejściu w życie, a ustawa z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (poz. 2074) ma przepis uchylający na początku przed przepisami zmieniającymi. Czyli, ZTP swoje, a praktyka swoje. Trudno ocenić, dlaczego. Pewnie w przypadku projektów rządowych, to przejaw swego rodzaju inercji twórczej – skoro prawie zawsze pracuje się na schemacie ustawy nowej albo nowelizującej, to nie zwraca się uwagi, że ustawa wprowadzająca powinna mieć inną budowę. Być może naruszenie powstaje świadomie, żeby nie utrudnić odbiorcom „przyzwyczajonym” do standardowego schematu ustawy.
Zawsze powtarzam, że jeśli ZTP podają jakiś schemat, wzór lub szablon, to powinno się to stosować. Nic prostszego, jak przestrzegać § 48. Jeśli praktyka nadal odbiegałaby jednak od litery tego paragrafu, to należałoby się zastanowić nad jego wykreśleniem z ZTP.
Mam jeszcze jeden problem z ustawami wprowadzającymi. Chodzi o tytuły jednostek systematyzacyjnych. Jakoś nie mogę się przyzwyczaić, że w większości z nich rozdział 1 zatytułowany jest „Przepis/przepisy ogólne”. Czy zawarty w nim zgodnie z § 48 pkt 1 przepis o wejściu w życie ustawy wprowadzanej należy tak w systematyzacji nazywać. Znowu wychodzi „przyzwyczajenie” z ustaw zwykłych. Zalecałbym jednak w tym przypadku używać tytułu „Przepis o wejściu w życie ustawy wprowadzanej” (ewentualnie, w liczbie mnogiej, jeśli wprowadzanych ustaw jet więcej niż jedna). Konsekwentnie, jeśli stosuje się systematykę przewidzianą w § 48 i w ostatnim rozdziale jest jeden artykuł z przepisem o wejściu w życie, to powinien on mieć tytuł „przepis o wejściu w życie ustawy wprowadzającej”.
Ma świadomość, że dotknąłem w istocie błahych kwestii związanych z ustawami wprowadzającymi. To o czym się wyżej rozwodziłem jest drobnostką wobec ogromu i powagi problemów legislacyjnych, jakie przychodzi rozwiązywać przy większości ustaw wprowadzających. Szacunek dla tych, którzy projektom takim dają radę.
WZ
Szanowny Panie, dziękuję za komentarz. Wskazuje Pan w swej wypowiedzi, że jeśli praktyka legislacyjna nie jest zgodna z wytycznymi ZTP, to powinno się owe Zasady zmienić. Nie pierwszy Pan to mówi. Z tego typu stwierdzeniami już spotkałem się. Moje pytanie jest, czy postępowanie w tego typu sytuacjach nie powinno być odwrotne? Czy to właśnie praktyki nie powinno się dostosowywać praktyki do ZTP? Uważam, że tak właśnie powinno być. Oczywiście, każdej sytuacji należy przyglądać się indywidualnie, gdyż też złą byłaby sytuacja, gdyby istniały pewne przestarzałe regulacje, hamujące w istocie rzeczy rozwój technik legislacyjnych. Należy je korygować, ulepszać. Tu jednak tak nie jest. Prosiłbym o odniesienie się to powyższej opinii.
Na marginesie, w mojej opinii, część przepisów obecnie znajdujących się w ZTP powinna zostać podniesiona do rangi ustawowej. Wtedy wiązałyby one przynajmniej akta o charakterze podustawowym, a więc, m. in., całą legislację egzekutywy i samorządów oraz prawo powielaczowe. Te ZTP miałyby wyższą niż obecnie rangę, prestiż, np. w postępowaniu przed TK. Jest to też nawiązanie do koncepcji ustawy o zasadach tworzenia prawa, korzeniami sięgającej lat 70tych.
Mówiąc o części przepisów ZTP, mam na myśli te o charakterze pewnych zasad, wytycznych, wskazówek. Inne przepisy ZTP, jak np. bardzo szczegółowe wskazówki dotyczące budowy norm/przepisów prawnych, przykłady różnych sformułowań czy też unormowania czysto techniczne, mogłyby się stać przedmiotem aktów wykonawczych do, postulowanej w moim komentarzu, ustawy.
Dziękuję.
Szanowny Panie
Jak napisałem we wpisie, przede wszystkim uważam, że należy literalnie stosować ZTP, jeśli zawierają precyzyjne, jednoznaczne szablony, schematy. To zastrzeżenie dotyczy także norm, które wskazują kolejność przepisów. Jednak, jeżeli praktyka legislacyjna jest konsekwentnie niezgodna z literą ZTP, to należy poważnie zastanowić się nad ich zmianą. Tak było przy okazji nowelizacji, która weszła w życie 1 marca 2016 r. W § 38 zmieniono kolejność przepisów o utracie mocy, bo okazało się, że w praktyce umieszczane są one przed przepisem o wejściu w życie, a nie na samym końcu ustawy, jak zalecały ZTP. Powstaje pytanie, czy w przypadku kolejności przepisów w ustawie wprowadzającej należy bronić dotychczasowego miejsca przepisów uchylających. Nie znajduję niestety jakiegoś ważkiego argumentu prawnego za zachowaniem status quo. Użyję jeszcze jednego argumentu. Dla mnie podstawową funkcją Zasad jest ujednolicanie tworzenia (pisania, redagowania) przepisów. Im bardziej bliscy jesteśmy tego ujednolicenia, tym sprawniejszy jest proces prawodawczy oraz procesy interpretowania i stosowania prawa. Czasami więc w ZTP trzeba dostosować do powszechnej praktyki.
Co do ustawy, która miałaby „przejąć” część podstawowych zasad i dyrektyw „zapisanych” w ZTP, z przeniesieniem norm technicznych do aktów wykonawczych, to jestem przeciwnikiem tego rozwiązania. Pomijając konstytucyjne problemy wynikające z równości ustaw, uważam że ustawa taka na niewiele by się zdała. Przecież większość podstawowych zasad tworzenia prawa zdekodowanych z Konstytucji i systemu prawa nie ma charakteru „zerojedynkowego”. Doprawdy nie wiem, które paragrafy ZTP (oprócz tych technicznych, które Pan widzi jako przedmiot aktów wykonawczych) mogłyby się stać normami bezwzględnie obowiązującymi (artykułami ustawy) i jaki organ oprócz Trybunału Konstytucyjnego miałby to weryfikować (na etapie opracowywania projektu?). Charakterystyczne jest też, że trwająca swego czasu dyskusja o potrzebie przyjęcia ustawy „o tworzeniu prawa” po pewnym chwilowym ożywieniu właściwie wygasła. Być może bardziej potrzebna jest nam ustawa o procesie stanowienia prawa, która w ramy przepisów ustawowych ujęłaby uczestników procesu ustawodawczego i wymusiła stosowanie niektórych standardów proceduralnych.
Zakładam, że nie do końca przekonałem. Obiecuję, że w odrębnym wpisie rozwinę moje tezy.
WZ