Tak się złożyło, że w mojej praktyce legislacyjnej nie miałem zbyt wielu okazji pracować przy ustawach wprowadzających. Jeśli już, moje doświadczenia ograniczały się do udziału pośredniego. Żałuję, bo przecież takie ustawy to najtrudniejsze wyzwanie dla legislatora, pozwalające wykorzystać cały wachlarz technik prawodawczych i pełną znajomość zasad tworzenia prawa. Pewnie dlatego, że miałem relatywnie małą styczność z ustawami wprowadzającymi zawsze przyglądam im się ze szczególną uwagą. W nich przecież odzwierciedla się aktualny stan legislacji w znaczeniu formalnym jak i merytorycznym.

Co to jest ustawa wprowadzająca? Jak stanowi § 47 ust. 1 ZTP: W przypadku ustaw szczególnie obszernych lub zasadniczo zmieniających dotychczasowe ustawy, przepisy o wejściu w życie ustawy „głównej” oraz przepisy zmieniające, uchylające, epizodyczne, przejściowe i dostosowujące można zamieścić w oddzielnej ustawie (ustawie wprowadzającej). Nadto, wyjątkowo, jeżeli ustawy „główne” regulują sprawy ściśle ze sobą związane, można jedną ustawę wprowadzającą odnieść do kilku ustaw „głównych” (§ 47 ust. 2). Ustaw wprowadzających nie opracowuje się do ustaw zmieniających. Ze względu na specyficzną funkcję, ustawy wprowadzające mają też inną konstrukcję niż pozostałe ustawy, co jest precyzyjnie określone w § 48:

Przepisy ustawy wprowadzającej zamieszcza się w następującej kolejności:

1) przepisy o wejściu w życie ustawy „głównej”;

2) przepisy zmieniające;

3) przepisy uchylające;

4) przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące;

5) przepisy o wejściu w życie ustawy wprowadzającej.

Wynika z powyższego, że ustawy wprowadzające to ustawy specjalne, o specjalnych funkcjach i dostosowanej do tych funkcji konstrukcji, odzwierciedlonej w ZTP. Rozumiem, że świadomie przesądzono, iż w takich ustawach przepisy uchylające są przed przepisami intertemporalnymi, bo te ostatnie odnoszą się w tym przypadku także do przepisów merytorycznych ustawy wprowadzanej zawartych w odrębnej ustawie. Czy praktyka legislacyjna jest zgodna z Zasadami techniki prawodawczej? Przeprowadzona przeze mnie analiza ustaw wprowadzających przyjętych w czasie VII i obecnej kadencji Sejmu dała z jednej strony przewidywalne, a z drugiej zaskakujące rezultaty. Przewidywalne jest to, że w VII (poprzedniej) kadencji nie przyjęto żadnej ustawy wprowadzającej, a w obecnej, mimo że daleko do półmetka, Sejm uchwalił już 6 takich ustaw. (Przyczyna oczywista). Natomiast zaskoczeniem dla mnie jest konsekwentna niezgodność z § 48 ZTP. Otóż, z 4 ustaw zawierających przepisy uchylające całe ustawy (2 nie uchylały żadnych wcześniej obowiązującej ustawy w całości), tylko w jednej umiejscowiono je bezpośrednio po przepisach zmieniających. Nastąpiło to w ustawie z dnia z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (poz. 1948) . Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (poz. 2260) i ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (poz. 187) posiadają przepis uchylający w miejscu „klasycznym”, przed przepisem o wejściu w życie, a ustawa z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (poz. 2074) ma przepis uchylający na początku przed przepisami zmieniającymi. Czyli, ZTP swoje, a praktyka swoje. Trudno ocenić, dlaczego. Pewnie w przypadku projektów rządowych, to przejaw swego rodzaju inercji twórczej – skoro prawie zawsze pracuje się na schemacie ustawy nowej albo nowelizującej, to nie zwraca się uwagi, że ustawa wprowadzająca powinna mieć inną budowę. Być może naruszenie powstaje świadomie, żeby nie utrudnić odbiorcom „przyzwyczajonym” do standardowego schematu ustawy.

Zawsze powtarzam, że jeśli ZTP podają jakiś schemat, wzór lub szablon, to powinno się to stosować. Nic prostszego, jak przestrzegać § 48. Jeśli praktyka nadal odbiegałaby jednak od litery tego paragrafu, to należałoby się zastanowić nad jego wykreśleniem z ZTP.

Mam jeszcze jeden problem z ustawami wprowadzającymi. Chodzi o tytuły jednostek systematyzacyjnych. Jakoś nie mogę się przyzwyczaić, że w większości z nich rozdział 1 zatytułowany jest „Przepis/przepisy ogólne”. Czy zawarty w nim zgodnie z § 48 pkt 1 przepis o wejściu w życie ustawy wprowadzanej należy tak w systematyzacji nazywać. Znowu wychodzi „przyzwyczajenie” z ustaw zwykłych. Zalecałbym jednak w tym przypadku używać tytułu „Przepis o wejściu w życie ustawy wprowadzanej” (ewentualnie, w liczbie mnogiej, jeśli wprowadzanych ustaw jet więcej niż jedna). Konsekwentnie, jeśli stosuje się systematykę przewidzianą w § 48 i w ostatnim rozdziale jest jeden artykuł z przepisem o wejściu w życie, to powinien on mieć tytuł „przepis o wejściu w życie ustawy wprowadzającej”.

Ma świadomość, że dotknąłem w istocie błahych kwestii związanych z ustawami wprowadzającymi. To o czym się wyżej rozwodziłem jest drobnostką wobec ogromu i powagi problemów legislacyjnych, jakie przychodzi rozwiązywać przy większości ustaw wprowadzających. Szacunek dla tych, którzy projektom takim dają radę.

WZ