„Ilekroć w przepisach jest mowa o … należy przez to rozumieć … .” – w legislacji magia nie działa

Święta Bożego Narodzenia określane są jako magiczny czas. To okres, od którego prawie wszyscy oczekują specjalnych chwil, darów, przeżyć. Chcą przesycić się dobrocią, miłością, spokojem i wszelkimi łaskami czynionymi przez siebie i doświadczanymi od bliźnich. Tak, do tego potrzebna jest magia. Tylko jak powiązać to wszystko z legislacją. Wymyśliłem powiązanie dość odległe – myślenie życzeniowe. Tak jak z oczekiwań wobec magicznego świątecznego czasu często niewiele wychodzi, zwłaszcza jak się nie podejmuje się zbyt usilnych starań, by je urzeczywistnić, tak w legislacji nie wystarczy mieć dobre chęci do tworzenia dobrego prawa ale trzeba przyłożyć się do tego konkretną pracą, bo same z siebie spójne i jednoznaczne przepisy nie powstaną.

Jednym z przejawów magicznego myślenia w legislacji jest „technika prawodawcza” stosowana przy okazji dużych, systemowych zmian w systemie prawa, polegających w szczególności na wprowadzaniu nowych lub przekształcaniu istniejących instytucji prawnych lub nazw własnych. Wiąże się to z koniecznością dostosowania obowiązujących przepisów do nowości normatywnych i to nie tylko w obrębie ustawy, która wprowadza zmiany, ale także w innych ustawach, w których przywołuje się dotychczasowe pojęcia, nazwy własne, czy obowiązujące do tej pory ustawy. W naszym systemie prawa można to skutecznie zrobić w jeden sposób – dokonując nowelizacji przy użyciu technik prawodawczych wprost wskazujących jaką zmianę wprowadza się w dotychczasowej treści. Liczba ustaw jest jednak coraz większa, a ich wzajemne powiązania coraz bardziej skomplikowane. W praktyce legislacyjnej stosuje się więc sposób, który pozwala pójść drogą na skróty. Zamiast dokonywać żmudnych poszukiwań wszystkich miejsc, gdzie konieczna jest zmiana w związku ze zmianą nazwy organu, instytucji prawnej lub po prostu uchyleniem ustawy i zastąpieniem jej nowym aktem, używa się przepisu opartego na schemacie:

„Ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o … należy przez to rozumieć … .”

Używany jest on zawsze w przepisach przejściowych ustawy nowej albo w ustawie przepisy wprowadzającej i ma stanowić swoisty zawór bezpieczeństwa na wypadek gdyby nie wprowadzono do obowiązującego dotychczas ustawodawstwa wszystkich konsekwencji legislacyjnych. Oto dwa przykłady z obecnej kadencji, choć podkreślam, że nie jest to praktyka nowa.

Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym

Art. 128. Ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o:

1) Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego – należy przez to rozumieć, odpowiednio, Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych albo Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego;

2) Izbie Wojskowej Sądu Najwyższego – należy przez to rozumieć Izbę Karną Sądu Najwyższego.

Ustawa z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa

Art. 55. Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o:

1) „Agencji Rynku Rolnego”, „Agencji Nieruchomości Rolnych” albo „Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa”, należy przez to rozumieć „Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa”;

2) „Prezesie Agencji Rynku Rolnego”, „Prezesie Agencji Nieruchomości Rolnych” albo „Prezesie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa”, należy przez to rozumieć „Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa”.

Art. 56. Ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa:

1)  o ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych albo o przepisach o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, należy przez to rozumieć przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o organizacji niektórych rynków rolnych albo przepisy o organizacji niektórych rynków rolnych;

2) w liczbie mnogiej i w różnych przypadkach o „agencjach płatniczych”, rozumie się przez to w liczbie pojedynczej i w odpowiednim przypadku „agencję płatniczą”.

Czyli mimo, że wymienione w cytowanych artykułach organy i podmioty zostały przestały istnieć lub zostały przekształcone i, jak się z góry zakłada, nie znowelizowano w związku z tym wszystkich odrębnych przepisów, to jak się będzie stosowało te niezmienione przepisy, to powinno się je stosować tak jakby  zostały znowelizowane. Inaczej rzecz ujmując jest to swoista, zakazana w Zasadach techniki prawodawczej, nowelizacja dorozumiana.

Jestem przeciwny stosowaniu takich rozwiązań. Są one połowiczne i niebezpieczne, a jeśli robota legislacyjna została przeprowadzona poprawnie – po prostu niepotrzebne. Skutki nowelizacji dorozumianej są nieprzewidywalne. Nie wiemy jaką rzeczywistą treść „nadajemy” przepisom pozostawionym bez zmiany brzmienia. Nawet nie wiemy, czy da się je dalej stosować. Nie muszę przypominać jakie trudności nastręczają teksty jednolite z odnośnikami informującym, że obecnie organ „x” jest organem „y” albo ustawa „a” jest ustawą „b”. Dochodzi do tak gordyjskich przypadków jak art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, który stanowi:

Do prowadzenia kampanii promocyjnej oraz do zbierania podpisów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 45, poz. 205, z 1995 r. Nr 132, poz. 640, z 1997 r. Nr 47, poz. 297, Nr 70, poz. 443, Nr 88, poz. 554, Nr 98, poz. 604, Nr 121, poz. 70 i Nr 141, poz. 943 oraz z 1999 r. Nr 49, poz. 483), określające zasady przeprowadzania kampanii wyborczej, z wyłączeniem art. 142-148.

Ordynacja przywołana w tym przepisie nie obowiązuje od ponad sześciu lat i konia  z rzędem temu,  kto wie jak stosować ten przepis, bo ustawodawca był łaskaw jedynie stwierdzić w art. 11 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, że Ilekroć w dotychczasowych przepisach mowa jest o przepisach ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, należy przez rozumieć odpowiednie przepisy Kodeksu wyborczego. Na marginesie tylko dodam, że owo „odpowiednie rozumienie” przesądza m. in. o stosowaniu przepisów dotyczących prawidłowego rozliczenia finansowego komitetów inicjatywy ustawodawczej.

Raz jeszcze podkreślam, nie należy stosować takich magicznych zaklęć. Przecież w dyspozycji redaktorów projektów ustaw są bazy aktów normatywnych pozwalające „wyłapać” wszystkie konsekwencje wprowadzanych zmian. Wiem, bardzo często nie ma na to czasu ale to nie jest wytłumaczeniem dla tego, kto przepisy musi stosować, czy tego, kogo praw czy obowiązków dotyczą. Legislacji dorozumianej mówimy więc stanowcze NIE. W legislacji magia nie działa, nic nie dzieje się, jeżeli wprost tak ustawodawca nie przesądzi.

Niestety zmiany w prawie przeprowadza się często przez jego zaklinanie, czy myślenie życzeniowe. Jak inaczej określić sytuację, w której ogłasza się fundamentalne zdaniem projektodawców zmiany, które mają realnie zmienić jakąś sferę życia regulowanego ustawodawstwem, a w treści przedstawianych projektów i uchwalanych potem ustaw nie sposób doszukać się rozwiązań mających zapewnić realizację szumnych zapowiedzi.

Na koniec jeszcze jeden przykład jak ustawodawcy wydaje się, że może kreować rzeczywistość nawet w sferach pozaprawnych.

Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa:

Art. 349. Tradycja Oddziału Dyspozycyjnego „B” Kedywu Okręgu Warszawa AK przyjęta przez BOR staje się tradycją SOP.

Czy ten przepis powstał w Polsce, czy ci co go redagowali i uchwalali nie oglądali „Misia” Barei. Prosty lud wie, że tradycji nie możesz uchwałą specjalną zarządzić (czytelniku koniecznie uruchom ten link).

Wszystkiego świątecznego

WZ