Przepis o wejściu w życie z różnymi terminami – pułapki redakcyjne

Na koniec roku wpis o przepisie końcowym. Legislacja to operowanie przepisami (normami) prawnymi w czasie. Ta może niezbyt głęboka refleksja znajduje potwierdzenie w wielu technikach prawodawczych. Nowość normatywna to, co do zasady, zmiana już istniejącego stanu prawnego, którą należy tak wprowadzić, żeby nie spowodować kolizji norm albo luki w prawie. Kluczem do właściwego wprowadzenia zmiany jest poprawny przepis o wejściu w życie aktu normatywnego i dostosowana do niego treść pozostałych przepisów. Wejście w życie aktu to ostateczna weryfikacja poprawności aktu normatywnego. Po północy ostatniego dnia vacatio legis okazuje się, czy stan prawny został skutecznie zmieniony i czy nastąpiło to zgodnie z rzeczywistą intencją ustawodawcy.

Z punktu widzenia praktyki legislacyjnej przepis o wejściu w życie wydaje się nieskomplikowaną techniką prawodawczą, a § 45 „Zasad techniki prawodawczej” podaje większość możliwych wariantów redakcyjnych. Wszystko jest proste, jeśli akt ma wejść w życie w całości w jednym terminie. Sprawa komplikuje się, gdy wejście w życie następuje w kilku terminach, ale i w takim przypadku legislatorzy dają radę. O ile nie pojawi się subiektywny, pozalegislacyjny czynnik, świetnie redagują rozbudowane „wieloterminowe” wejścia w życie. Dzisiaj zwracam Waszą uwagę na pewien szczególny aspekt związany z takimi przepisami. Chodzi o ich właściwą korelację z przepisami zmieniającymi, przejściowymi dostosowującymi. Swego czasu popełniłem na temat nawet Dobrą praktykę legislacyjną: Formułowanie przepisów przejściowych i dostosowujących, w przypadku zróżnicowania terminu wejścia w życie niektórych przepisów ustawy. Pojawiła się ona jako skutek wątpliwości co do sposobu rozumienia zwrotu „ustawa wchodzi w życie po upływie/z dniem …, z wyjątkiem art. …., który wchodzi w życie …”. Czy dniem wejścia w życie ustawy jest jeden termin ‘główny”, czy dni wejścia w życie ustawy jest tyle ile terminów zapisano w przepisie o wejściu w życie. Brak odpowiedniego redakcyjnego zgrania brzmienia przepisu o wejściu w życie z przepisami przejściowymi i dostosowującymi może powodować wiele  nieporozumień.

Weźmy przykład całkiem świeży w dorobku ustawodawcy: ustawa  z dnia 18 września 2020 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw zawiera między innymi przepisy:

Art. 1. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638) wprowadza się następujące zmiany:

10) w art. 17:

d) ust. 8 otrzymuje brzmienie:

„8. Minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury określi, w drodze rozporządzenia, minimalne warunki utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt wykorzystywanych do celów filmowych, sportowych i specjalnych, mając na względzie zapewnienie im właściwej opieki.”;

Art. 10. Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą  ustawą, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Art. 17. Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem  przepisów:

1) art. 1 pkt 4, 6 i 8–11 oraz art. 9 ust. 2, które wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia;

2) art. 1 pkt 5 i 7 oraz art. 11 i 13, które wchodzą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia.

Kiedy utracą moc przepisy zachowane w mocy na podstawie art. 10? Skoro ustawa, w tym art. 10, ma wejść  w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a zmiana zawarta w art. 1 pkt 8 lit. d, która dokonuje zmiany w przepisie zawierającym upoważnienie ma wejść w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, to na to pytanie mogą paść różne odpowiedzi. W art. 10 powinno się jednoznacznie wskazać, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują nie dłużej niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie art. 1 pkt 8 lit. d.

Inny przykład to ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o utworzeniu Akademii Sztuki  wojennej. Dzielni twórcy, czy może lepiej w tym przypadku – cudotwórcy, zawarli w niej taką oto łamigłówkę:

   Art. 1. 1. Tworzy się z dniem 1 października 2016 r. Akademię Sztuki Wojennej, zwaną dalej „Akademią”.

   Art. 3. Z dniem 30 września 2016 r. znosi się Akademię Obrony Narodowej.

   Art. 5. 1. Z dniem utworzenia Akademii:

2) pracownicy Akademii Obrony Narodowej stają się pracownikami Akademii;

   2. Stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w ust. 1 pkt 2, wygasają po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli przed upływem tego terminu nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy i płacy albo w razie nieprzyjęcia nowych warunków pracy i płacy.

   Art. 8. Traci moc ustawa z dnia 27 lutego 2003 r. o utworzeniu Akademii Obrony Narodowej (Dz. U. poz. 496, z 2004 r. poz. 1598 oraz z 2005 r. poz. 1365).

   Art. 9. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2016 r., z wyjątkiem art. 8, który wchodzi w życie z dniem 30 września 2016 r.

Tym razem pytań pojawia się o wiele więcej.

Dlaczego ustawa weszła w życie 1 lipca skoro tak naprawdę zaczęła obowiązywać 1 października? Kiedy przestała istnieć Akademia Obrony narodowej? Ja twierdzę, że 30 września już jej nie było, inni że nastąpiło to z nastaniem 1 października 2016 r. Tylko, że jeśli AON istniał jeszcze 30 września to na jakiej podstawie działał, bo chyba nikt nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 9 ustawa o Akademii Obrony Narodowej przestała obowiązywać z końcem 29 września 2016 r. Jakby się nie obrócił … .

Jeszcze ciekawszym pytaniem jest, którego dnia wygasły stosunki pracy z pracownikami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2? Zasadą było, że  pracownicy AON stali się z dniem 1 października 2016 r. pracownikami ASW, z wyjątkiem tych, którym do dnia upływu dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, nie zostały zaproponowane nowe warunki pracy i płacy albo nie przyjęli nowych warunków pracy i płacy. Ustawa zgodnie z art. 9 weszła w życie 1 lipca 2016 r. Literalnie wychodzi na to, że opisany skutek prawny wobec tych pracowników nastąpił 2 września 2016 r. Tylko kto im nie zaproponował nowych warunków pracy i płacy – pracodawca, który utworzył się dopiero 1 października.

Powyższe dylematy nie powstałyby, jeśli odpowiednio zredagowano by przepisy przejściowe i dostosowujące, jednoznacznie odnosząc się do szczegółowych terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów.

Innym problemem powstającym na tle redakcji przepisu o wejściu w życie ze zróżnicowanymi terminami jest wcześniejsze wprowadzanie przepisów, które mogą być stosowane jedynie z innymi przepisami, ale te przepisy wejdą w życie później. Moim kultowym przykładem na pokazanie takiego błędu jest ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się. Została ogłoszona 3 października 2011 r., a jej przepis o wejściu w życie brzmi:

Art. 29. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2012 r., z wyjątkiem art. 7 i art. 8, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

W tym przypadku dwa artykuły, które weszły w życie na wiele miesięcy przed całą ustawą nie mogły być stosowane, bo nie weszły jeszcze w życie inne przepisy kształtujące normy prawne z nich wynikające. Kto nie wierzy niech sprawdzi prawdziwość tej tezy.

Nie powinno się też moim zdaniem też formułować przepisu o wejściu w życie opóźniając stosowanie części zakresu przedmiotowego lub podmiotowego danego przepisu. Posłużę się slajdem z moich szkoleń

Przykład niepotrzebnego przeniesienia rozstrzygnięcia intertemporalnego do przepisu o wejście w życie
Slajd ze szkoleń Kancelarii legislacyjnej WZ

 W trakcie prac nad ustawą z dnia 8 maja 2019 r. o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych rozwiązanie polegające na odłożeniu w czasie przepisem przejściowym pełnego stosowania niektórych norm zmieniono na zróżnicowanie terminu wejścia w życie „kawałków” zakresów przedmiotowych części przepisów. Zdecydowanie lepsza była pierwotna rządowa koncepcja. Przepisy nie powinny wchodzić w życie „na raty”, jeśli już jest taka potrzeba to trzeba to uczynić normą przejściową jak w wersji rządowej.

Kolejnym przykładem problemów z różnicowaniem terminu wejścia w życie jest normatywna nadgorliwość. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 kwietnia 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie zawiera przepisy:

   § 2. Zarządcy infrastruktury i użytkownicy bocznic kolejowych dostosują przejazdy kolejowo-drogowe i przejścia do wymagań określonych w rozporządzeniu zmienianym w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, w terminie do dnia 4 czerwca 2020 r.

   § 3. Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 5 czerwca 2020 r., z wyjątkiem § 2, który wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

Jak rozumiem chodzi o to, żeby zobowiązać podmioty, których dotyczy rozporządzenie nowelizowane, do dostosowania  przejazdów do wymogów wprowadzanych nowelizacją. Różnicowanie terminu wejścia w życie w tym przypadku jest zbędne, tak jak zbędny jest § 2. Bez tego swoistego „przedwejściowego” przepisu adresaci zmian nie mieliby obowiązku dostosować się do nowych przepisów? Pytanie retoryczne, mam nadzieję dla większości moich czytelników.

I na koniec przykład jeszcze z innej strony – wstecznej. Ustawa z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne zawiera przepis o wejściu w życie z częściową mocą retroaktywną:

   Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 2 lit. c oraz lit. d, które wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r.

Zadanie –napisz ten przepis napisać krócej, prościej.

Mam nadzieję, że uczuliłem na niuanse związane z różnicowaniem terminu wejścia w życie. Na koniec ostatniego wpisu w niewątpliwie zaskakującym, a może nawet traumatycznym 2020 roku, życzę noworocznie miłośnikom  zasad prawidłowej legislacji, żeby wszystkie „Nie ma …” z poprzedniego wpisu odeszły w niesławie w niepamięć.

WZ

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *