Nowelizacja „Zasad techniki prawodawczej”, która weszła w życie 1 marca 2016 r. wprowadziła nowy rodzaj przepisów merytorycznych – przepisy o karach pieniężnych. Chodziło o usankcjonowanie „coraz częstszego sięgania przez ustawodawcę po ten rodzaj prawa represyjnego” (cytat z uzasadnienia projektu nowelizacji). Dzięki przesądzeniu w jakim miejscu powinny być one umieszczane i jak należy je redagować, można było oczekiwać standaryzacji w tym zakresie, chociaż nadal wiele kluczowych kwestii z nimi związanych nie było w ZTP opisanych. Praktyka legislacyjna przed i po 1 marca 2016 r, w gruncie rzeczy niewiele się różniła. Typowe przepisy o karach pieniężnych ograniczały się do określenia czynu, za który wymierzana jest kara pieniężna, organu nakładającego karę, aktu, w którym następuje nałożenie kary, wysokości kary, czyim dochodem są wpływy z kar oraz według jakich przepisów następuje egzekucja kary pieniężnej.
Te w sumie skromne regulacje były jednak niewystarczające, nie dawały podstaw do miarkowania kary, odstępowania od jej nałożenia, umorzenia, przedawnienia itd. Tymczasem, z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, którą dodano do Kpa dział IVa „Administracyjne kary pieniężne”. Znalazła się w nim definicja pojęcia „administracyjna kara pieniężna” oraz wprowadzono regułę, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu Kpa nie stosuje się, jeżeli przepisy odrębne określają kwestie:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.
Pozwala to ograniczyć przepisy ustaw szczegółowych ustanawiających tego rodzaju kary. Wystarczy uregulować kwestie podstawowe (organ nakładający, wysokość, czyim dochodem są wpływy z nich), pozostawiając resztę bezpośredniemu stosowaniu Kpa.
Z opisanymi zmianami wiąże się kilka problemów. Jak się ma dział IVa Kpa do „Zasad techniki prawodawczej”? Czy ustawa wyłącza rozporządzenie? Czy „administracyjna kara pieniężna” z Kpa, to to samo co „kara pieniężna” z ZTP? Jak rozstrzygać dylematy interpretacyjne wobec przepisów, które przyjęto przed 1 czerwca 2017 r.? Czy i w jakim zakresie stosować przepisy Kpa, jeśli ustawa szczegółowa odsyła do przepisów innych niż Kpa? Istotą powyższych problemów jest rozstrzygnięcie, czy administracyjna kara pieniężna, to także kara pieniężna, o której mowa w ZTP. Mimo, że literalnie to dwa odrębne pojęcia (instytucje prawne), zdaje się, że większość legislatorów udzieli odpowiedzi – tak. To z kolei rodzi wątpliwości, w jakim zakresie do redagowania przepisów stosować Kpa, a w jakim ZTP. Nadto, wielkim problemem jest sytuacja, w której przepisy o karach pieniężnych ustanawiane są w ustawie regulującej postępowania, w których nie ma zastosowania Kpa. Źle się stało, że skutkiem zmian w Kpa nie były odpowiednie zmiany w ZTP. Tym bardziej, że mam wrażenie, iż nie wszyscy powyższe problemy zauważają i nie wszyscy mają świadomość wprowadzenia do Kpa działu IVa, a jeśli już mają, to formułują przepisy niekonsekwentnie. Pokażę to na trzech przykładach.
Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych zawiera tytuł XII „Przepisy o karach pieniężnych”. Ustawę przyjęto już w czasie obowiązywania przepisów z działu IVa. Mimo to używa ona pojęcia „kary pieniężnej” i zawiera „standardowe” przepisy oraz zastrzeżenie, że „kary pieniężne podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji” (art. 622 ust. 2). Jeśli do kar pieniężnych z Prawa zamówień publicznych mają mieć zastosowanie przepisy działu IVa Kpa, to rozstrzyganie w ten sposób o trybie egzekucji jest powtórzeniem, a biorąc pod uwagę rozbieżności terminologiczne, może być podstawą prostej logiczno-językowej wykładni, że wolą ustawodawcy było wyłączenie stosowania przepisów działu IVa Kpa do kar pieniężnych z zamówień publicznych.
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o ochronie roślin przed agrofagami ma rozdział 10 „Administracyjne kary pieniężne”, czyli niby nie ma wątpliwości jakie przepisy stosować. Ale w tym rozdziale jest art. 58 ust. 7 stanowiący: „Ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 2 i 3, wojewódzki inspektor bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, przypadki stwierdzenia w przeszłości tego samego rodzaju naruszenia prawa co naruszenie, w którego następstwie ma być nałożona kara, oraz poprzednie ukaranie za to samo naruszenie prawa”. Tylko, że te kwestie reguluje art. 189d Kpa, który zawiera także inne przesłanki miarkowania kar np. „w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana”. To jak w końcu jest, art. 58 ust. 7 z ustawy o ochronie przed agrofagami wyłącza w pozostałym zakresie art. 189d Kpa. Naprawdę nie wiem. (Na marginesie rzeczona ustawa jest dość osobliwa; jeszcze nigdy oczy moje nie widziały ustawy zawierającej tak liczne odesłania zewnętrzne – szacunek dla tych, którzy stosują i przestrzegają tę ustawę).
Przykład ostatni, najbardziej kontrowersyjny, bo dotyczący każdego tu i teraz do końca tej pandemii i następnych. Ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzono rozdział 8a „Kary pieniężne”. Wiadomo, chodziło o wprowadzenie jednoznacznych podstaw prawnych do nakładania kar za nieprzestrzeganie nakazów i obostrzeń pandemicznych. Zwłaszcza ostatnio rozdział ten staje szczególnie ważny, w sytuacji gdy wielu obywateli i podmiotów gospodarczych jawnie i wprost wypowiada posłuszeństwo ograniczeniom wprowadzonym przez rząd. Biorąc pod uwagę ciężar gatunkowy tych przepisów oczywistym jest, że ustawodawca winien zadbać o ich jednoznaczność i niesprzeczność z innymi przepisami. Nie wdając się w dyskusje co do konstytucyjnych uwarunkowań wprowadzania przepisami wykonawczymi ograniczeń praw obywatelskich, zwracam uwagę na niejasności jakie związane są z rozdziałem 10. Jak widać i w tym przypadku mamy niezgodność terminologiczną, między Kpa a „przepisami odrębnymi”. Tylko, że proste rozstrzygnięcie w drodze wykładni systemowej, że do kar z ustawy przeciwzakaźnej stosuje dział IVa Kpa prowadzi do sprzeczności. Otóż spontaniczna, pandemiczna twórczość legislacyjna spowodowała, że zawarty w rozdziale 10 art. 48a (słynny ze względu na „dublet” jaki parlament swego czasu strzelił, zob.: Nowe oblicze patolegislacji, czyli jak podważyć kary w ustawie) covidowej) zawiera przepis ust. 8: „W zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa”. Ustawodawca zapewne przypadkowo, prawdopodobnie używając niezawodnego „kopiuj/wklej” (tak wskazuje analiza materiałów z procesu legislacyjnego), wyłączył stosowanie do kar pieniężnych z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stosowanie działu IVa Kpa., co wynika wprost z odesłania z art. 48a ust. 8. Oznacza to, że tylko przepisy działu III Ordynacji podatkowej mogą być stosowane do tych kar pieniężnych. Tymczasem przepisy Ordynacji jakoś nie bardzo pasują, żeby je stosować do kar pieniężnych. Dział III Ordynacji zatytułowany jest „Zobowiązanie podatkowe” i reguluje w szczególności odpowiedzialność podatnika, płatnika i inkasenta, zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych, terminy płatności, odsetki za zwłokę i opłatę prolongacyjną, wygaśnięcie zobowiązań podatkowych, ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, przedawnienie, nadpłatę, podpisywanie deklaracji, i … kary pieniężne. Większość tych regulacji nijak się ma do procedury nakładania kar z ustawy przeciwzakaźnej. Co w takim razie ma być stosowane przy ich nakładaniu, jednak przepisy z Kpa? Tylko na jakiej podstawie, skoro je wyłączono? Naprawdę, nie zazdroszczę organom, które nakładają kary pieniężne na podstawie rozdziału 10.
Przedstawione przykłady pokazują, że ujednolicanie sposobów redagowania przepisów o nakładaniu kar pieniężnych wywołało skutek mizerny, a nawet odwrotny. Przyczyna tego jest niestety łatwa do identyfikacji, wskazuję na nią w wielu wpisach od ponad pięciu lat. Całkowite lekceważenie zasad prawidłowej legislacji oraz merytorycznych i formalnych wymogów procesu legislacyjnego. Brak podmiotów, które chciałyby (mogły) przyjąć odpowiedzialność za spójność i konsekwencję zmian w systemie prawa. Skoro przyjęcie projektu ustawy przez Radę Ministrów, a potem uchwalenie (przepchnięcie) jej przez Sejm zajmuje 24 godziny albo mniej, to trudno oczekiwać dobrze napisanych przepisów. Tym samym oddalamy się coraz bardziej od praworządności. Jej uproszczona definicja sprowadza się do stwierdzenia, iż jest to stan, w którym prawo jest i jest ono przestrzegane przez władzę i obywateli, najlepiej z tego powodu, że jest akceptowane jako słuszne i sprawiedliwe. Daleko nam do tego stanu. Wedle mnie, obecnie w Polsce, w wielu dziedzinach, mamy do czynienia ze stanem mniej więcej takim: jakieś prawo jest, ale nie wiadomo jak go przestrzegać, a jego akceptacja przez władzę zależy od tego, czy jest to potrzebne do realizacji partyjnego interesu, a w przypadku obywatela, zależy od tego, czy należy do plemienia popierającego władzę, a i to, chyba nie do końca.
WZ