Ocena skutków regulacji, czyli ocena wpływu, która na nic nie wpływa

Ocena wpływu to proces analityczny wspomagający podejmowanie decyzji w zakresie rozwiązań prawodawczych, którego celem ma być dostarczenie osobom podejmującym decyzje możliwie pełnej informacji na temat potencjalnych skutków proponowanych działań. W praktyce to formalność postrzegana jako niewygodny, z różnych względów, wymóg procedury prawodawczej.

Rządowy proces legislacyjny to jeden z tematów, który bardzo często pojawia w pytaniach o szkolenia. To naturalne, choćby z tego powodu, że w aparacie administracyjnym obsługującym Radę Ministrów, ministrów oraz organy centralnej administracji rządowej ciągle pojawiają się nowe osoby potrzebujące wiedzy podstawowej i bardziej zaawansowanej. Mam problem z takimi szkoleniami, ze względu na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, regulacje proceduralne mają się nijak do praktyki. Coraz więcej projektów procedowanych jest z pominięciem różnych etapów i rożnych podmiotów, właściwie bez żadnego trybu. Po drugie, dostępne materiały źródłowe są nieaktualne, bo nie są aktualizowane, mimo zmiany stanu prawnego, którego dotyczą. Szkolenie z czegoś, czego systemowo się nie przestrzega jest dość frustrujące dla szkolącego i szkolonych.

Ta refleksja odnosi się zwłaszcza do jednego z ważniejszych elementów rządowego procesu legislacji – oceny wpływu. BIP Kancelarii Prezesa Rady Ministrów definiuje ocenę wpływu jako proces analityczny wspomagający podejmowanie decyzji w zakresie rozwiązań regulacyjnych. Podstawowym celem tego procesu jest dostarczenie osobom podejmującym decyzje możliwie pełnej informacji na temat potencjalnych skutków proponowanych działań. Innymi słowy z oceny wpływu ma wynikać, czy nowe prawo, zmiana prawa lub uchylenie przepisów będzie miało zakładane skutki. Szczególnym przejawem oceny wpływu jest obowiązek sporządzania formalnego dokumentu zawierającego informacje stanowiące podsumowanie oceny wpływu – „ocena skutków regulacji” (OSR) sporządzana jako część uzasadnienia projektu rządowego. Procedury sporządzania i uzgadniania OSR określa Regulamin pracy Rady Ministrów. Bez OSR, co do zasady, nie może obyć się żaden projekt rozporządzenia czy ustawy. Przewidziana jest także (w ograniczonym zakresie) OSR ex post, czyli swoista merytoryczna ewaluacja zasadności i skutków przyjętych rozwiązań. Wszystko to ubrane w sformalizowany wzór dokumentu, w którym trzeba odpowiedzieć na pytania, wypełnić tabelki i zakreślić odpowiednie pola. Mimo, że formularz zawiera dość szczegółowe objaśnienia, a dodatkowo swego czasu opracowano kilka materiałów pomocniczych pozwalających lepiej go wypełniać, śmiało można powiedzieć, że OSR- y nie spełniają swojego zadania. W większości z nich określa się cel (co się chce osiągnąć) zamiast opisania problemu (co nie działa). Opisuje się problem bez wskazania jego skali uzasadniającej proponowane rozwiązania prawne. Podaje się niekonkretne, niemierzalne cele (np. „poprawa funkcjonowania rynku”). Nie uwzględnia się wszystkich podmiotów, których dotyczy regulacja, a także liczebności podanych grup. Krótko rzec ujmując, praktyka opracowywania OSR nijak się ma do górnolotnych założeń przyświecających idei oceny wpływu.

Przyczyny powyższego stanu rzeczy są oczywiste – brak czasu w procesie legislacyjnym, brak sankcji za źle przygotowaną OSR oraz brak mechanizmów korygujących niezgodności skutków zmiany przepisów z celami założonymi w ocenie wpływu. Wreszcie, najważniejsza przyczyna – polityczne uwarunkowania większości poważniejszych decyzji regulacyjnych. Zresztą wiele ustaw, których skutki finansowe, społeczne i gospodarcze są bardzo duże, w ogóle nie podlega ocenie wpływu, bo są to projekty poselskie, komisyjne albo prezydenckie, co do których wymogu sporządzania OSR nie ma.

Nie będzie wielką przesadą jeśli napiszę, że obecnie OSR to „sztuka dla sztuki” i po prostu – dodatkowa uciążliwość dla urzędników, a ocena wpływu nie wpływa na nic, ani na decyzję o zmianie prawa, ani na jej odwrócenie, jeśli nowe prawo się nie sprawdzi.  Gdyby uczciwie podchodzić do oceny wpływu, to w dzisiejszych warunkach w odniesieniu do projektów ustaw, większość OSR powinna określać jako cel ustawy zwiększenie słupków poparcia w sondażach wyborczych.

Mimo tak negatywnej oceny OSR-y robią „karierę” także w parlamentarnym procesie legislacyjnym. W Biurze Analiz Sejmowych powołano Zespół Oceny Regulacji Prawnych. Ocenę wpływu uczyniono jednym z zadań Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu. Wszyscy bardzo poważnie traktują ocenę wpływu, ale niewiele z tego wynika, może oprócz zainteresowania szkoleniami  z tego tematu.

Oczywiście, jak zwykle mój wpis nie może się obyć bez nawiązania do aktualnych uwarunkowań (choć pierwotnie tego naprawdę nie zakładałem). Kampania wyborcza pokazuje szczególnie wyraźnie jaką fikcją jest ocena wpływu. Festiwal obietnic, zwały „kiełbasy wyborczej”, spektakle kampanijnych fajerwerków zapewnień o podwyżce świadczeń, zmniejszeniu podatków lub zniesieniu danin publicznych. Kwintesencją jest tu treść (nieprzyjętej niestety) poprawki nr 19 do projektu  ustawy zgłoszonej w czasie drugiego czytania w dniu 19 czerwca 2020 r. do prezydenckiego projektu ustawy o Polskim Bonie Turystycznym, aby po art. 41 dodać art. 41a w brzmieniu:

„Art. 41a. Żeby wszyscy byli zdrowi, piękni i bogaci, a Pani Minister Emilewicz, aby miała własny helikopter do rozrzucania pieniędzy nad Polską na każde wezwanie.”

Czy naprawdę nie ma możliwości wprowadzenia mechanizmów weryfikujących nierealne obiecanki wyborcze? Czy nie można wprowadzić realnych, opartych na racjonalnych przesłankach i weryfikowalnych dowodach, barier dla radosnej twórczości spin doktorów? Czy nowoczesne demokratyczne państwo stać na fikcyjną ocenę wpływu? Liczę, że mogłoby to być przynajmniej częściowo rozstrzygnięte w ustawie o tworzeniu prawa, o której pisałem kilka wpisów wcześniej. Póki co pozostaje apel o uczciwość w legislacji przy formułowaniu argumentów uzasadniających zmianę prawa.

WZ

Przepisy epizodyczne w pandemii – panaceum czy pandemonium?

Przepisy epizodyczne od początku ich wprowadzenia do ZTP budzą wiele wątpliwości teoretycznych i praktycznych. W czasie pandemii problemy z nimi związane stały się jeszcze bardziej widoczne.

Ten i dwa poprzednie wpisy układają się niestety w swoisty pesymistyczny tryptyk. W pierwszym afirmowałem potrzebę śmiałych, szybkich działań legislacyjnych przeciwdziałających skutkom pandemii, zastrzegając że powinno być to czynione z przestrzeganiem rudymentarnych zasad państwa prawnego i zasad prawidłowej legislacji. W ostatnim wpisie stwierdziłem, że spełniły się moje obawy co do wykorzystywania tej szczególnej sytuacji do przyjmowania przepisów, które pod maską zagrożenia zarazą, zawierają rozwiązania niekoniecznie z nią związane. Wcale nie zdziwił mnie fakt, że przy lekturze projektu ustawy tzw. „tarczy 3.0” bodaj dopiero na 18 stronie przeczytałem przepis, który bez żadnej wątpliwości mogłem zakwalifikować jako bezpośrednio odnoszący się skutków wywołanych koronawirusem, a już rząd przyjął „tarczę 4.0”. Na dzisiaj w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych znajduje się art. 15zzzzzz (dla leniwych – 6 x z). Nawiasem mówiąc przepis ten wszedł w dniu 16 maja przesuwając o 60 dni obowiązek przedstawienia raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego ustawowo określony na 31 maja, w sytuacji gdy zdecydowana większość raportów była gotowa, a w niektórych jst przeprowadzono już debatę nad nim i przegłosowano wotum zaufania.

To już istne pandemonium przepisów epizodycznych, jednorazowych incydentalnych, nadzwyczajnych, ekstraordynaryjnych i innych okołokoronawirusowych. Miały być wybory bez prawa, nie było. Mają być nowe przepisy w sprawie wyborów, ale nie wiadomo kiedy będą wybory. Najważniejsze  w procesie ustawodawczym jest niezmienne – interes partyjny, a główny szafarz zmian legislacyjnych gra z suwerenem w trzy kubki (lub jak kto woli w trzy karty). Niby wszyscy uczestniczą w grze, ale wygrany może być tylko jeden – ten który miesza kubkami.

Przepisy epizodyczne stały się przyczynkiem osobliwych aktów i najsmutniejszych wydarzeń. Dość wspomnieć absolutne kuriozum zamieszczone w Monitorze Polskim pod poz. 404 . To nie error, to polski rząd bez żadnego trybu zamieszcza w dzienniku urzędowym kuriozalne tłumaczenie, że mu nie wyszło, coś czego nie miał prawa robić. Osobistym, dołującym wyjątkowo głęboko, wydarzeniem jest dla wielu sytuacja w „Trójce” wywołana w gruncie rzeczy na tle stosowania przepisów epizodycznych. Mój ból z powodu odejścia z kultowej stacji tylu głosów towarzyszących mi przez całe świadome życie  jest naprawdę wielki.

Niezależnie od powyższego warto przypomnieć reguły, które dotyczą formułowania przepisów epizodycznych. Obserwuję je od samego początku, kiedy formalnie zostały wprowadzone do ZTP (1 marca 2016 r.). We wpisie z 16 września 2017 Przepisy epizodyczne w praktyce opisywałem dlaczego uważam, że nie powinno się ich wyróżniać ich w ZTP i poświęcać im odrębny rozdział oraz dlaczego będą one mylone z innymi rodzajami przepisów o charakterze czasowym. Te obawy potwierdziły się w całej rozciągłości.

Moim zdaniem istotą przepisów epizodycznych jest to że wyłączają one na określony czas już obowiązujące przepisy, które „powracają” do swojego pierwotnego obowiązywania po upływie tego czasu. Przepisy epizodyczne modyfikują na określony czas wcześniej obowiązujące przepisy, ale nie wdrażają nowego prawa. Nie są więc przepisami epizodycznymi:

  •  przepisy wprowadzające na jakiś czas regulacje odmienne od przepisów nowych (nie obowiązujących wcześniej), jeżeli sprawy objęte tymi przepisami nie były w ogóle uregulowane albo były uregulowane inaczej,
  •  przepisy wyznaczające inne niż określone w przepisach nowych (zmienionych) terminy na wykonanie określonych czynności lub okres w jakim niektórych nowych (zmienionych) przepisów nie stosuje się,
  •  przepisy przyjęte na czas określony w sprawach, które wcześniej nie były w ogóle regulowane.

Ponieważ funkcja przepisów epizodycznych a priori wchodzi w kolizję z podstawowymi zasadami państwa prawnego: zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą pewności prawa, zasadą bezpieczeństwa prawnego, trzeba je stosować wyjątkowo. Łatwo też można nimi naruszyć zasadę ochrony interesów w toku, a nawet zasadę określoności przepisów, jeżeli chaotycznie wprowadzane rozwiązania epizodyczne nakładają się na inne przepisy.

Z tego względu muszą one spełniać konstytucyjnie określone standardy i odpowiadać zasadom prawidłowej legislacji:

  • mogą być wprowadzane wyłącznie w przypadkach uzasadniających ich stosowanie i w zgodzie z zasadami demokratycznego państwa prawnego,
  • okres i zakres obowiązywania przepisów powinien być kształtowany  sposób proporcjonalny,
  • w każdym przypadku należy odróżniać przepisy epizodyczne od czasowych i przejściowych i dostosowujących,
  • powinny być umiejscowione zgodnie z § 29a ZTP.

Ostatnie tygodnie pokazały, że ten rodzaj przepisów jest nader chętnie  wykorzystywany. Nadto, do ustaw zawierających przepisy epizodyczne, „przy okazji” wtłaczane są zmiany nieepizodyczne mające usprawnić funkcjonowanie różnych instytucji. Przepisy epizodyczne powinny być przyjmowane ze szczególną ostrożnością, oglądane ze wszystkich stron, czy rzeczywiście są niezbędne w danym momencie do osiągnięcia deklarowanego celu. Powinny też być przyjmowane na możliwie najkrótszy okres. Tymczasem, obecna praktyka ich procedowania nie zapewnia w żaden sposób wypełnienia żadnego z tych wymogów. Nie będę pokazywał przykładów merytorycznych wątpliwych rozwiązań, które co chwila w przestrzeni publicznej są odkrywane. Przewiduję jednakże pewną prawidłowość. Ograniczenia najważniejszych publicznych praw obywatelskich (np. prawo do zgromadzeń) zniesione zostaną najpóźniej.

Odrębną kwestią jest problem stosowania technik prawodawczych dotyczących przepisów epizodycznych. „Zasady techniki prawodawczej” nakazują umieszczać te przepisy w określonym miejscu. Obecna ich „popularność” potwierdza jedynie jak wiele na tym tle powstaje nieporozumień, a popełniane błędy jeszcze bardziej odkrywają niezrozumienie istoty i miejsca tych przepisów.

Z ZTP wprost wynika, że przepisy epizodyczne mogą stanowić samodzielny przedmiot ustawy nowej, wtedy są na jej początku, a ustawę można określić jako ustawę epizodyczną (§29c):

Mogą znajdować się ustawie nowej, wtedy układ przepisów zgodnie z § 15 wygląda tak:
1) tytuł;
2) przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe;

3) przepisy zmieniające;
3a) przepisy epizodyczne;
4) przepisy przejściowe i dostosowujące;
5) przepisy uchylające, przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy oraz przepisy o wejściu ustawy w życie (przepisy końcowe)
.

Zgodnie  z § 48 przepisy ustawy wprowadzającej zamieszcza się w następującej kolejności:
1) przepisy o wejściu w życie ustawy „głównej”;
2) przepisy zmieniające;
3) przepisy uchylające;
4) przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące;
5) przepisy o wejściu w życie ustawy wprowadzającej.

Natomiast jeśli przepisy epizodyczne wprowadzane są w ustawie nowelizującej, to stosuje się regułę z  § 93 ust. 1 ustawa zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienianej, a w razie potrzeby – także przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację.

Wynika z tego, że przepisy epizodyczne mają w akcie normatywnym swoje określone miejsce, ze względu na ich charakter i funkcjonalną odmienność od innych przepisów, w tym intertemporalnych (przejściowych i dostosowujących). W praktyce legislacyjnej stale popełniane są dwa błędy ukazujące istotę niezrozumienia funkcji i miejsca w przepisów epizodycznych.

Pierwszy polega na tym, że określa się nimi przepisy będące w rzeczywistości przepisami przejściowymi lub dostosowującymi. Podkreślam, że jeśli przepisy wcześniej nie obowiązywały, a dla ich wdrożenia wprowadzane są przepisy o charakterze przejściowym lub dostosowującym, to nie można im nadać przymiotu epizodyczności w rozumieniu ZTP. Ujmując rzecz najprościej. Jeśli w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych jest określona stawka 20% i obowiązuje ona od dawna, ale ustawodawca z jakichś (usprawiedliwionych) względów podwyższa ją na dwa lata do 25% albo na dwa lata obniża ją do 15%, a potem ma obowiązywać z powrotem stawka 20%, to bez wątpienia jest to przepis epizodyczny. Natomiast, jak ustawodawca wprowadza nową ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych w ten sposób, że stary podatek wynosił 20%, a nowy ma wynosić 15%, ale przez 2 lata ma wynosić 18%, to ten przepis nie jest przepisem epizodycznym a przejściowym, czyli nie zmieniającym czasowo (epizodycznie) już obowiązujące prawo, a tylko wdrażającym nowe przepisy. Niestety część środowiska legislacyjnego nie rozróżnia tego niuansu i dochodzi na tym tle do nieporozumień. Odzwierciedleniem tego nieporozumienia jest drugi błąd, który nasilił się w „tarczach” okołokoronawirusowych. Chodzi o fakt, że w przepisach zmieniających umieszcza się zmiany polegające na nadaniu nowego brzmienia tytułowi rozdziału w zmienianych ustawach (obowiązujących już wiele lat), zawierającego pierwotnie przepisy przejściowe i dostosowujące, dodając wyrazy „przepisy epizodyczne”, przy okazji dodając nowe przepisy do ustawy „matki” albo w obowiązujących (wiele lat) ustawach dodaje się rozdziały z przepisami epizodycznymi.

Wygląda to tak:

ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2

Art. 25. W ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 568 oraz z 2020 r. poz. 425) wprowadza się następujące zmiany:
1) oznaczenie tytułu X otrzymuje brzmienie:
             „Tytuł X Przepisy zmieniające, epizodyczne, przejściowe i końcowe”;
2) po art. 130 dodaje się art. 130a w brzmieniu:
      „Art. 130a. W okresie obowiązywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm. ) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 oraz w okresie od dnia odwołania tych stanów do dnia 31 grudnia 2020 r.:1) nie przeprowadza się szkoleń, o których mowa w art. 79 ust. 3 i 5; nie stosuje się przepisów:
      a) art. 64 ust. 6,
      b) art. 79 ust. 4 i 6.”.

ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw

Art. 28. W ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2019 r. poz. 667) po rozdziale 6 dodaje się rozdział 6a w brzmieniu:

„Rozdział 6a
Przepisy epizodyczne …

   Art. 29. W ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r. poz. 140 i 285) po rozdziale 7 dodaje się rozdział 7a w brzmieniu:

„Rozdział 7a
Przepisy epizodyczne …”

Takie rozwiązania oceniam jako niedopuszczalne z punktu widzenia przedstawionych wyżej przepisów ZTP i naruszające zasady prawidłowej legislacji, w tym zasadę określoności przepisów. To jest „upychanie” w ustawach „matkach”, przepisów, które utrudniają ich czytelność. Osoba zapoznająca się z tekstem ujednoliconym lub jednolitym (drugim od wprowadzenia zmiany) uzyskuje zniekształconą informację. Ma np. prawo przypuszczać, że od początku obowiązywania ustawy o nasiennictwie (od 2012 r.) miała ona w sobie rozdział zatytułowany: Przepisy zmieniające, epizodyczne, przejściowe i końcowe. Mam świadomość, że takie umieszczanie przepisów epizodycznych tłumaczone jest potrzebą zgromadzenia w jednym  miejscu wszystkich przepisów dotyczących danej kwestii, ale istotą poprawności legislacyjnej jest możliwość poprawnej interpretacji przepisów przez właściwie ich umiejscowienie w czasie i nie powinno się wprowadzać takich pozornych ułatwień, właśnie ze względu na szczególny charakter przepisów opisanych w rozdziale 4a ZTP.

Wpis wyszedł dość długi, także dlatego, że z mojego kalendarza zniknęły rezerwacje terminów szkoleń jakie miałem prowadzić, więc nie narzekam na niedobór czasu. Ta sytuacja też ma pewien paradoksalny związek z przepisami epizodycznymi. W sumie nie zabraniają i właściwie (chyba) nigdy nie zabraniały prowadzenia szkoleń stacjonarnych, a jednak mimo uruchamiania wielu dziedzin ten temat na razie stoi. Będzie można bawić się na weselach, kibicować na stadionach, okładać się pięściami na ringu, Można w ścisku, wśród dziesiątków innych entuzjastów, witać kandydata na Prezydenta, można się ostrzyc podpisując wcześniej deklarację, że nie ma się gorączki powyżej 37 stopni Celsjusza i w ciągu ostatnich 14 dni nie wróciło się z zagranicy (co zresztą w ogóle nie jest uregulowane przepisami), ale szkolenia uruchomią się zapewne jeszcze później niż zniesiony zostanie zakaz zgromadzeń.

Z życzeniami wszystkiego nieepizodycznego

WZ

O zmianie cząstkowej z legislacją pandemiczną w tle

Po ostatnim proroczym wpisie mogłem jedynie obserwować jak moje przeczucia materializują się w legislacyjnej rzeczywistości.

Mimo oczywistych ograniczeń  produkcja prawa trwa w najlepsze,  a nawet okazało się, że prawo w ogóle nie jest potrzebne, jeśli tylko jako siłę wyższą można przywołać COVID-19. Publikowane są kolejne ustawy antykoronawirusowe z przepisami epizodycznymi dublującymi przepisy merytoryczne albo zmieniającymi terminy na dokonanie różnych czynności, bez zmiany innych terminów ściśle z nimi związanych. W niektórych przypadkach związek z COVID-19 jest oględnie mówiąc enigmatyczny. W grudniu poprzedniego roku popełniłem wpis „TO NIE JEST USTAWA !!!”, a jak zaklasyfikować „ustawę”  z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r.? Nie dość, że to nie jest prawidłowo przyjęty akt ustawodawczy, to organy administracji publicznej otrzymują i wydają polecenia wykonywania przepisów, które nie wiadomo czy będą obowiązywać. Będziemy mieli #wyborybezprawa?

Na przekór tym zasadniczym wątpliwościom i praworządnym dylematom omówię temat dość pośledni.

„Zmiana cząstkowa” jest pojęciem, którym zwyczajowo określa się technikę prawodawczą określoną w  § 87 ust. 3 „Zasad techniki prawodawczej”, polegającą na odejściu od ogólnie obowiązującej zasady, że zmieniany przepis przytaczamy w pełnym nowym brzmieniu. Taka bezwyjątkowa zasada ustanowiona w obecnych ZTP z 2002 r. obowiązywała także pod rządami poprzednich ZTP z 1991r., ale przed 2002 r. nie była przestrzegana i w praktyce legislacyjnej przepisy nowelizujące  często były „dziergane” poleceniami nowelizacyjnymi opisującymi skreślenie, dodanie zastąpienie pojedynczych lub całych grup wyrazów i znaków interpunkcyjnych. Zobaczmy przykładowo ustawę z dnia 11 stycznia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 64)

Od 1 marca 2016 r. dodano w obecnych ZTP regułę:

Jeżeli zmiana przepisu ustawy polega na zastąpieniu w nim, dodaniu lub skreśleniu niektórych wyrazów lub znaków interpunkcyjnych, a sprzyja to wyrażeniu intencji prawodawcy w sposób zrozumiały dla adresatów, można nie przytaczać jego pełnego nowego brzmienia. W takim przypadku w przepisie zmieniającym wskazuje się jednoznacznie dokonywaną zmianę, stosując w szczególności zwrot: „wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego) zastępuje się wyrazami „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)”, „po wyrazach „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego) dodaje się wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)” albo „skreśla się wyrazy „…” (nazwa znaku interpunkcyjnego)”.

Byłem bardzo ciekaw jak przyjmie się ten przepis. Istniała obawa, że będzie nadużywany, ale tak się nie stało. Zmiana cząstkowa jest w praktyce narzędziem pozwalającym skrócić przepisy zmieniające i uprościć ujednolicenie zmienionego tekstu. Jest kilka zasad, które moim zdaniem należy przestrzegać stosując tę technikę prawodawczą.

  • Przedmiot zmiany może odnosić się do pojedynczych wyrazów, krótkich grup wyrazów, prostych sformułowań, skrótów, pojedynczych znaków interpunkcyjnych.
  • Zmianę cząstkową powinno się w prosty (automatyczny) wprowadzać do zmienianej treści (nie więcej niż dwiema czynnościami myślowymi, że się tak mało obrazowo wyrażę)
  • Nie powinno się zmieniać partii wyrazów, które w istocie są całym odrębnym zdaniem (nie zmieniać orzeczenia w zdaniu).
  • W części cytowanej bezpośrednio po cudzysłowie otwierającym i bezpośrednio przed cudzysłowem zamykającym nie powinny się znajdować znaki interpunkcyjne.
  • Należy konsekwentnie w obrębie danego aktu zmieniającego używać zmiany cząstkowej do identycznych ingerencji w treść zmienianych jednostek redakcyjnych.

Poniżej przedstawiam kilka przykładów, które moim zdaniem, są dyskusyjne lub niewłaściwie wykorzystano w nich zmianę cząstkową. Ich źródłem jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695).

Jest problem praktyczny związany, z tym że czasami zmianie ulegają nie wyrazy ale wyłącznie pojedyncze litery, liczby, liczby ze spójnikami lub liczby z symbolami matematycznymi. W § 87 ust. 3 jest mowa o zastępowaniu wyrazów i znaków interpunkcyjnych. W rzeczonej ustawie zapisano: Art. 40. W ustawie z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1967) w art. 7 w ust. 5 wyraz „50 000” zastępuje się wyrazem „500 000”. Wydaje mi się, że tutaj adekwatniejsze byłoby: liczbę „50 000” zastępuje się liczbą „500 000”.  Tylko, że tak nikt nie pisze. Na takie przypadki rekomenduję, żeby dołączać do zmiany najbliżej występujące wyrazy lub cały zwrot, w którym występuje liczba. W mawianym przykładzie napisałbym wyrazy „50 000 euro” zastępuje się wyrazami „500 000 euro”, bo w zmienianym przepisie po liczbie 50 000 jest wyraz „euro”. Uwaga, przy zmianach dotyczących dużych liczb należy zachować konwencję pisania liczb w obrębie zmienianego aktu. Błędem byłoby polecenie: wyrazy „50 000 euro” zastępuje się wyrazami „500000 euro”.

Nie rekomenduję sposobu pisania zmian: w ust. 10 po wyrazach „art. 79 ust. 3 pkt 8” dodaje się wyrazy „ , z uwzględnieniem przedłużenia terminu, o którym mowa w art. 70ba ust. 1 albo art. 79a ust. 1”. Ta zmiana już nie jest cząstkową, dodaje dużo wyrazów, ale przede wszystkim posługuje się ryzykowną techniką dodawania znaku interpunkcyjnego (przecinek po cudzysłowie otwierającym). W takich przypadkach, jeśli chcę dodać przecinek (znak interpunkcyjny), robię to opisowo wg schematu:  po wyrazie „…” dodaje się przecinek oraz wyrazy „…”. Podobny przykład: w ust. 8 wyrazy „Oświadczenia, o których mowa w ust. 2 i 7,” zastępuje się wyrazami: „Oświadczenie, o którym mowa w ust. 7,” . Zmiana dotyczy pierwszego zdania w ustępie, które brzmiało: 8. Oświadczenia, o których mowa w ust. 2 i 7, mikroprzedsiębiorca składa pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Lepiej nadać nowe brzmienie całemu zdaniu i po co łapać przecinek przed cudzysłowem zamykającym.

I jeszcze jeden przykład w podobnym typie „w art. 18 w ust. 5 skreśla się wyrazy „ , biorąc za rok bazowy do wyliczenia udziału 30%, o którym mowa w art. 35b ust. 1 ustawy zmienianej w art. 6.” Znowu przecinek, który jest wyrazem? (Na pierwszy rzut oka wydaje się, że po zmianie zdanie będzie bez kropki, ale w zmienianym przepisie przed skreślonym przecinkiem jest kropka po skrócie roku).

Jak widać, w prostej technice prawodawczej możemy trafić na wiele trudnych do rozstrzygnięcia problemów i „zagwozdek”. Sytuacja komplikuje się jeszcze bardziej, gdy tak jak w przypadku legislacji pandemicznej, mamy do czynienia ze szczególnie wzmożonym deficytem czasu. Zdaje się, że większość zmian cząstkowych w ustawach okołokoronawirusowych to poprawki błędów popełnione w ustawach wcześniejszych. I tak będzie dalej – oby jak najkrócej i tylko z powodu COVID-19 a nie innych pozawirusowych przyczyn.

WZ

Legislacja w czasach zarazy

Tytuł wpisu banalny, ale czy mógłby być inny. Od 2008 r., kiedy wybuchł kryzys finansowy,  powtarzałem, że nic na świecie nie jest pewne. Żaden najbezpieczniejszy biznes, żadna nadzwyczajna nawet przezorność nie uchronią przed niespodziewanymi zagrożeniami. Nic nie jest pewne, bo zglobalizowany świat reaguje z prędkością światła, a ściślej mówiąc z prędkością łączy internetowych, na wszelkie nadzwyczajne sytuacje i wydarzenia. Są one także pochodną globalizacji, natychmiastowego przekazywania informacji (prawdziwych i fałszywych), powszechnej dostępności szybkich środków transportu. Sam w tym uczestniczę. Moim ulubionym regionem we Włoszech jest Lombardia,  a czymś szczególnie ulubionym, letnie samochodowe eskapady nad Gardę, z nieodległym Bergamo i Brescią. Dzisiaj, póki co, to przeszłość i niepewne widoki na przyszłość.

Czy wobec wyzwań czasów zarazy mamy się przejmować legislacją? Z całą pewnością tak, bo to ona ostatecznie zdecyduje o zakresie ograniczeń i sankcji związanych z epidemią. To za jej pomocą wprowadzone będą ulgi, zwolnienia i nowe świadczenia mające zniwelować niekorzystne skutki społeczne i gospodarcze. Zasadniczym problemem staje się tutaj pewna reguła, której omówieniem często rozpoczynam swoje szkolenia. Prawo jest zawsze o krok za rzeczywistością. Przepisami – co do zasady – reagujemy, na coś co już się wydarzyło. Stymulujemy zachowania społeczne czy rynkowe, żeby wskutek regulacji osiągnąć pożądany efekt. W normalnej sytuacji, kiedy jest czas na działanie w ramach określonych przepisami procedur mamy możliwość lepszego „zaprogramowania” procesu zmiany jaka ma się dokonać. Taki czas jak obecnie weryfikuje poprawność owego „programowania”. Niby system prawny jest zupełny. Mamy ustawy o stanach nadzwyczajnych (wojennym, wyjątkowym, klęski żywiołowej), mamy przepisy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, ale co chwila pojawiają się pytania i wątpliwości jak je stosować albo okazuje się jak te przepisy są niedoskonałe. Z jednej strony mamy prawny klincz z wyborami, gdzie zainteresowane strony używając prawnych bądź racjonalnych argumentów wykazują interesowność polityczną oponentom, z drugiej, ukazało się wiele deficytów regulacyjnych niepozwalających reagować ad hoc na obiektywne potrzeby obywateli czy przedsiębiorców. Na przykład wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast nie mogą zwalniać z rat podatków lokalnych jeszcze nienależnych, choć są takie przypadki, w których byłoby to słuszne i pozwalało uniknąć kolejnych niepotrzebnych skomplikowanych procedur biurokratycznych.

Zawsze byłem zwolennikiem tezy, że szeroko rozumiana legislacja powinna być elastyczna wobec zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych. Zatem, i dzisiaj dopuszczam specjalne rozwiązania proceduralne, zmianę podejścia do wprowadzania nowych, nietypowych, niespotykanych wcześniej rozwiązań prawnych, wychodzących naprzeciw, a najlepiej przed problemy,  jakie może wywołać zaraza.Mocno trzymam kciuki za tych, przed którymi stanęło zadanie redagowania projektów „antykryzysowych”, „antywirusowych” i tym podobnych. I pewnie przytrafi się wiele błędów, niedoróbek i niedociągnięć legislacyjnych. Najważniejsze jednak, by przy rozwiązywaniu problemów spowodowanych wirusem nie zapominać o podstawowych konstytucyjnych zasadach związanych z tworzeniem prawa i prawidłową legislacją. Nie zapominajmy zatem o zasadzie równości, proporcjonalności, pewności prawa,  niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych i wszystkich innych, choć w obecnym stanie rzeczy, zwłaszcza kiedy powstaną jakieś inne nieprzewidywalne  okoliczności, w konkretnych sytuacjach, mogą te zasady przybierać inny niż do tej pory kształt. Tylko, żeby dzisiejsze problemy nie stały  się łatwym uzasadnieniem do ich „wyłączania”, argumentem do kwestionowania zasad państwa prawnego, które „utrudniają” niesienie pomocy i zapobieganie negatywnym skutkom zarazy.

Pozostając w domu, życzę zdrowia bez wirusowych zawirowań

WZ

PS (28 03 2020 wieczór)

Wpis powstał 24 marca przed południem. Tuż po południu poinformowano o propozycji nadzwyczajnego procedowania przez Sejm za pomocą środków komunikacji elektronicznej i „zdalnych” głosowań . Czegoś takiego, zgodnie z wydźwiękiem wpisu spodziewałem się i dopuszczałem. Bardzo mocno trzymałem kciuki za zespół Kancelarii Sejmu i urzędników ministerstw redagujących projekty ustaw „antykryzysowych”, żeby dali radę.  Dali radę – dziękuję i gratuluję. Wielki szacun.

Dzisiaj rano (sobota) pierwsza informacja jaka uderzyła po odpaleniu internetu – zmiana Kodeksu wyborczego w zakresie sposobu przeprowadzania głosowań. Koniec końców wychodzi, że wpis był proroczy, a na moich szkoleniach część odpowiedzi na pytanie, jakich zasad ukształtowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie złamano do tej pory, stała się nieaktualna, bo wyjaśniałem, że chodzi o zasadę niezmieniania na  niekorzyść podatników podatków ustawą opublikowaną po 30 listopada i niezmienianie zasad wyborczych później niż 6 miesięcy przed wyborami. Nadzwyczajna sytuacja w jakiej się znajdujemy została wykorzystana do złamania tej drugiej zasady. Moje obawy z końca wpisu jakby ziściły się.

Wspomnienia z Kolumnowej.

 

Ostatnie tygodnie to wewnętrzna walka, czy i jak odnieść się do tego, co przewala się przez legislację, tego co jest przejawem niewidzianych naruszeń zasad tworzenia prawa, tego co rzutuje na codzienne życie legislatora, tego co niesie nieprzewidywalne skutki na przyszłość, dla procesów prawodawczych i stosowania prawa. Przemyślenia i wnioski pojawiające przy tej okazji są raczej (eufemizm) pesymistyczne. Nie mogą być inne, skoro wartości, które służą mi do tłumaczenia reguł opracowywania i oceny projektów aktów normatywnych, zostały zakwestionowane i brak jest realnych instrumentów pozwalających przywrócić właściwą hierarchię i powszechną akceptację tych wartości. Moje odczucia są tym bardziej emocjonalne, że odnoszę je do własnych doświadczeń i zdarzeń, w których uczestniczyłem.

Przysłuchując się dyskusjom toczącym się wokół obrad Sejmu w Sali Kolumnowej znowu mógłbym powiedzieć, że wszystko już było. Tak jak we wpisie z 9 października („Legislacja w ciemno …”) pisałem, że procedowano ustawy w oderwaniu od ustaw zawierających przepisy wprowadzające w życie te ustawy i że było to dopuszczalne, tak teraz mówię, że uczestniczyłem w obradach Sejmu odbywających się w Sali Kolumnowej Sejmu i nie było w tym żadnego deliktu. Mało tego, na rzeczonej Kolumnowej miałem też do czynienia z sytuacją, bardziej ekstremalną niż wątpliwości, czy obrady Sejmu mogą się toczyć poza salą plenarną. Wszystko już było, a ocena tego zależy od powodu, z jakiego się to wydarzyło, jak rozwiązano problem i jakie skutki to miało na przyszłość.

12 sierpnia 2010 r. Sejm zebrał się na jednodniowym, 73. posiedzeniu w Sali Kolumnowej w związku powodzią, jaka miała miejsce w tym czasie. W porządku obrad były dwie ustawy „powodziowe” (sprawozdanie stenograficzne). Ponieważ trwała wakacyjna przerwa w pracach parlamentu, na sali plenarnej prowadzono prace remontowe. Zwołano więc dodatkowe posiedzenie z miejscem obrad – Sala Kolumnowa. Przystosowano ją techniczne dla potrzeb całego Sejmu, łącznie z miejscami dla przedstawicieli rządu. Wszyscy się zmieścili i starczyło jeszcze miejsca na kamery transmitujące przebieg obrad. Jak wynika z dokumentów dotyczących tego posiedzenia wzięło w nim udział ponad 330 posłów. Było dość ciasno (krzesło obok krzesła) ale nie było jakiegoś dużego dyskomfortu. Głosowano i liczono „ręcznie”. Jak to się ma do tego, co działo się 17 grudnia tego roku. Czy warto przywoływać opisany przeze mnie precedens dla uzasadnienia obrad nad przyjęciem budżetu na rok 2017.

Inny przykład moich nietypowych przygód z Sali Kolumnowej, to obrady połączonych Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Samorządu Terytorialnego z maja 1998 r., rozpatrujących rządowy projekt ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (druk nr 230 III kadencja). Stan faktyczny był taki. Niezwykle burzliwe i emocjonalne obrady w sprawie reformy podziału kraju na województwa. Posłowie przerzucali się pomysłami na województwa i siedziby ich władz. Głosowano nawet poprawkę, aby siedziba władz samorządowych województwa małopolskiego była w Pcimiu (tym skąd jest ciotka Johna Cleese`a). Jako, przedstawiciel Biura Legislacyjnego rozstrzygałem kwestię, czy taką poprawkę można głosować. Nie widziałem przeciwwskazań. W pewnym momencie pojawił się jednak problem dużo większy. Sekretariaty komisji, przeliczające wyniki głosowań poinformowały, że w kilku głosowaniach głosowało więcej posłów, niż jest uprawnionych na podstawie z listy obecności. Konsternacja totalna. Przewodniczący obradom połączonych komisji ogłosił przerwę i zwrócił się do Biura Legislacyjnego o pisemną opinię, co zrobić z tym głosowaniami. Podejrzewam, że była to jedna z najszybciej opracowanych opinii prawnych. Na kartce w kratkę, wyrwanej z notatnika formatu zeszytu szkolnego przygotowałem w ciągu kilku, góra kilkunastu minut odręczną notatkę z konkluzją, że głosowania należy unieważnić, a stojący za mną Dyrektor BL przybił pieczątkę dla dodania jej urzędowej mocy. Po przerwie Przewodniczący zapoznał poselstwo z treścią opinii i unieważnił głosowania z „superatą” glosujących. ( Zapis zdarzeń biuletyny komisji połączonych nr 35 – koniec i 36 – początek. Dla niewtajemniczonych – w Sali kolumnowej, jak z nazwy wynika, jest sporo kolumn z za których, pojawiały „nadprogramowe” głosujące ręce posłów.)

Innych wspomnień Kolumnowej mam jeszcze całe mnóstwo, ale łączy je jedno, głos legislatora, prawnika (eksperta) był nieskrępowany, niezależny, słuchany, a wtedy, kiedy siła argumentów prawnych (konstytucyjnych, systemowych) była oczywista i jednoznaczna – był brany pod uwagę. Bo przejmowano się wartościami i zasadami stanowienia prawa – tymi literalnie wyrażonymi w konkretnych przepisach i tymi wywodzonymi z zasad demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Co nam pozostaje dzisiaj? Wiara, że powrócimy do tego stanu. Bo to nie jest uzurpacja wyższości jakiejś namaszczonej kasty, działającej w obronie własnych i interesów, tylko mechanizm gwarantujący ochronę zasad ustrojowych i praw ustalonych w Konstytucji.

Wszystkiego świątecznego

WZ

 

Legislacja „w ciemno” – proceder dopuszczalny pod pewnymi warunkami.

W Sejmie kolejna „naprawcza” (ci co liczą podali, że piąta) ustawa w sprawie Trybunału Konstytucyjnego. Nowość ma tytuł ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Projekt o tyle ciekawy, że zapowiada nowe legislacyjne podejście do ustawowego uregulowania funkcjonowania TK. Jak wynika z projektu, który już ekspresowo poddano I czytaniu, będzie jeszcze ustawa o postępowaniu przed Trybunałem i odrębna ustawa z przepisami wprowadzającymi.

Zadano mi pytania. Czy można procedować projekt ustawy bez niektórych elementów przesądzających o jej stosowaniu? Czy można ogłosić ustawę w sytuacji, gdy nie wiadomo kiedy i na jakich zasadach wejdzie w życie? Odpowiadam – można, sam uczestniczyłem w pracy nad projektami, które procedowane były samodzielnie i odrębnie od ustaw je wprowadzających. Taka sytuacja miała miejsce przy wprowadzaniu reformy administracyjnej z 1999 r. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym była ogłoszona 27 lipca 1998 r., ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie była ogłoszona 4 sierpnia 1998r., a ustawę z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ogłoszono dopiero 29 października 1998 r.

Nie ma żadnych formalnych przeciwwskazań przeciwko takiemu procedowaniu ustaw. Nie ma przepisu, który tego by zakazywał. Natomiast, sprzeciwiają się temu podstawowe zasady tworzenia prawa i jego aksjologii. Przepis ustawy nie jest zawieszony w próżni. Norma prawna, która z niego wynika jest w danym momencie elementem określonego systemu prawnego. Powinno się, więc tworzyć przepisy ustawowe kompleksowo, równolegle z tak ważnymi elementami, jak przepisy przejściowe z nimi związane, czy przepisy o ich wejściu w życie. Jest całe mnóstwo zagrożeń wynikających z „rozczłonkowania” procesu legislacyjnego ustaw ściśle ze sobą związanych. Co będzie, jak mimo ogłoszenia ustawy, ustawodawca nie zdoła przyjąć (i ogłosić) pozostałych aktów z nią związanych. Ile problemów powstanie, gdy ustawodawca uzna na etapie rozstrzygania problemów intertemporalnych, że rozwiązanie merytoryczne już przyjęte w ustawie należy zmienić. Dlatego nie powinno dochodzić do takich sytuacji, a jeśli już to tylko w sytuacji konsensusu wszystkich sił i stron uczestniczących w procesie legislacyjnym. Tak właśnie było w przypadku reformy administracyjnej z 1999 r. Mimo merytorycznych różnic i sporów, co do szczegółowego kształtu i zakresu wprowadzanych nowych rozwiązań, ustawy samorządowe powstawały przy aktywnym współudziale rządzącej koalicji (AWS) i partii opozycyjnych. Potężna praca na komisjach prowadzona była wspólnie,

Czyżbym wywodził, że to co dzieje się obecnie z projektem ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest dopuszczalne i poprawne. Absolutnie nie. Stanowczo uważam, że projekt ustawy nie powinien być procedowany bez wszystkich innych przepisów z nim powiązanych merytorycznie i legislacyjnie. Obecna sytuacja jest zupełnie inna niż ta przy uchwalaniu ustaw reformujących administrację publiczną. Po pierwsze, przy uchwalaniu ustaw reformujących administrację działały normalne, demokratyczne parlamentarne procedury. Po drugie, działał mechanizm kontrolny procesu stanowienia prawa – możliwość zaskarżenia (i była gwarancja rozpatrzenia skargi) przepisów do Trybunału Konstytucyjnego. A dzisiaj, rzeczony projekt jest tylko i wyłącznie elementem politycznej rozgrywki. W tym blogu, zbędne jest argumentowanie o jego niekonstytucyjności – jest oczywista. Powiem tylko, że projekt jest po prostu nieprzyzwoity (miejscami obraźliwy wobec sędziów TK), cyniczny i jestem przekonany – nie dojdzie do skutku.

Swoją drogą nastąpił progres, albowiem projekt jest o niebo lepszy z punktu widzenia Zasad techniki prawodawczej, niż poprzednie wyroby legislacyjnopododne przedstawiane w sprawie TK w drukach nr 558, 122 i 12. O niebo lepszy, a jednak daleki od doskonałości. Niezbyt przekonujący podział na jednostki systematyzacyjne, przepisy szczegółowe w przepisach ogólnych (art. 2-5), przepis merytoryczny w przepisach końcowych (art. 30), przepis karny w złym miejscu z niedopuszczalnym odesłaniem do innej ustawy (art. 25). Są też średnioliczne, drobne niedoróbki legislacyjne. Nie jestem do końca pewien, czy pomagał w jego redakcji legislator. Legislator nie napisałby … podstawie przepisów wydanych w celu wykonania art. … .

Tytułowa legislacja „w ciemno” jest co najmniej niewskazana, a jeśli już, to tylko pod pewnymi warunkami. O ile warunki te mogą zaistnieć na etapie procedury parlamentarnej, to dużo trudniej wyobrazić sobie, że mogą wystąpić podczas procedowania projektów ustaw na etapie rządowego procesu legislacyjnego. Fakt, że trudno to sobie wyobrazić nie przesądza, że taki sposób procedowania tu nie występuje. Bardzo proszę. Oto 30 września br. pojawił się na stronie RPL projekt ustawy – Kodeks urbanistyczno-budowlany. Projekt monumentalny (607 artykułów), który powstawał kilka lat. Projekt znacząco wpływający na wiele innych ustaw i z którym wiążą się liczne problemy intertemporalne do rozwiązania w przepisach przejściowych. Próżno szukać na stronach RPL projektu ustawy wprowadzającej nowy Kodeks. Nie ma ich, a minister wnioskodawca projektu Kodeksu w piśmie przewodnim kierującym projekt do uzgodnień przyznaje wprost, że przepisy wprowadzające skierowane zostaną do konsultacji w terminie późniejszym, po ustabilizowaniu treści projektu Kodeksu. Doprawdy, rozbrajająca szczerość, ale uzgadnianie tego projektu bez przepisów wprowadzających to nieporozumienie. Pomijając kwestie intertemporalne nie sposób przecież przewidzieć zakres zmian, jakie będą konsekwencją w innych ustawach. W tym przypadku legislacja w ciemno (legislacja hipotetyczna) będzie nadzwyczaj nieefektywna i wcale nie usprawni procesu prawotwórczego, a pewnie i nie wpłynie na wyższą końcową jakość projektów.

Na koniec refleksja ogólna. Wszystko już było. Każde naruszenie standardów procedury ustawodawczej już się wydarzyło. To podstawowy argument sprawców takich deliktów. Są jednak granice, których prawodawca nie powinien przekraczać po żadnym pozorem, choćby to była jedyna droga do skutecznej realizacji interesu politycznego.

WZ